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9月24日下午，湖南衡阳常宁市板桥镇国土所所长周运成匆匆赶往大丘村。由于一返乡村民欲在村落的小路旁建房，他被迫改变了去市局汇报工作的计划。
“如果这一户违法占用农田建好了房屋，就会形成多米诺骨牌效应，这个自然小村落里的10多户人家都会要建房。”板桥镇分管国土工作的副镇长欧耕耘说，近年来，一些外地返乡务工人员建房引发了不少群体性的违法占地问题。这些人在外省打工多年，往往手上有不少积蓄，希望能改善家里的住房条件。为此常期望能够在村里交通相对便利的地方占地建房。而这极容易引起其他村民的攀比心理。
“我们的经验是，如果一家搞成了，就会有三四家，甚至七八家都来违法建房。”欧耕耘说，一旦如此，将给处理问题带来极大困难，因此，他们必须具备快速反应能力，“将问题消灭在萌芽状态。”
保护耕地的硬约束
信息成了关键。欧耕耘称，今年以来他们已经成功阻止了3起类似事件的发生，这都得益于村干部及时提供的“情报”。该镇规定：村干部的“年薪”必须纳入耕地保护的百分制责任考核，对于违法占田、违法建房等情况的信息反馈，占10分。村干部的耕地保护责任心明显增强。
常宁市国土局耕地保护股股长欧成刚介绍说，不仅村干部的积极性上升，他们感觉到各个乡镇的党政一把手和分管的干部态度都有较大变化。多数情况下，发现违法占用农田搞开发、建房的，镇里干部就会主动叫上国土所的同志，拿起图纸现场勘察比较，发现违法就即行拆除。这在以往是不大容易办到的事情。
常宁市国土局副局长贺红文认为，这些改变与常宁市推行的耕地保护责任领导干部离任审计工作有关。
据悉，2010年2月9日，常宁市委曾专题研究耕地保护责任领导干部离任审计工作。同年10月18日，常宁市委组织部专门下发了《常宁市领导干部耕地保护责任审计实施办法》，在全市所有乡镇推行。除了以往的经济责任审计外，市委组织部委托国土局、农业局成立专门工作组，对即将离任的乡镇长在任职期间的耕地保护责任情况进行审计评估，并出具审计结果报告。
工作组成员之一的欧成刚回忆，去年根据市委安排，常宁有9个乡镇长调动离任。常宁市委组织部一分管部长带队，由国土、农业部门联合组成工作组进行专业工作审计。他们关注的是乡镇的耕地保护责任指标情况、基本农田基础建设情况、基本农田耕种情况、建设占用耕地情况等6大项。
他说，调查工作分内业和外业两部分。前者主要是从当地国土部门各个科室抽调平时的数据，对照几大项目进行审核。后者则依据到各个村庄实地看情况、临时抽查走访、发放问卷、召开座谈会等方式了解实情。
“一般我们会每个乡镇抽查10个村。并从不同岗位、年龄阶段抽样调查10个人，以防情况失真。”贺红文表示，对于此项审计，国土部门主要看重的刚性指标是“耕地的保有总量是否减少”、“搞非农业建设违法占用农田”、“及时发现并制止违法占用耕地行为”3大项。
他说，按照相关规定，凡是出现上述情况的，审计报告自然通不过，其调动安排就无法继续。
“土地是祖祖辈辈留下来的，审计越严越好”
贺红文介绍，这一制度的实施对于耕地保护效果明显，集中解决了原来耕地保护中突出的两大问题：乡镇建设、调整农业产业结构中的非法占用耕地和百姓违法占地建房。
他说，第一大问题多因地方经济建设而产生。实行耕地保护责任审计后，地方官员的危机意识明显有变化，用地的审批从严。而对于百姓偶发的群体性占地建房问题，乡镇长们敢担责任，能主动出头制止。
以板桥镇原任镇长朱桂虎为例。国土部门的资料显示：从2008年到2010年任职期间，及时制止了20余起占用基本农田的建房行为，查处了18件耕地违法违规案件，并恢复土地原状，查处率达到100%。
而该镇副镇长欧耕耘则表示，制度压力之下，耕地保护成为镇党政领导日常管理事务。一周一次的巡查从不敢懈怠。“上午有人违法建房，下午我们就能挖掉他的地基。”
来自国土部门的数据表明：常宁市的一份材料显示，该项工作实施两年来，有效地完善了耕地保护共同责任奖惩机制，促进了耕地和基本农田保护工作的常态化、规范化。全市共签订乡（镇）办事处耕地保护责任状27份、村责任书709份、农户责任书22.3万份，发放基本农田保护责任卡256840张，将基本农田保护责任落实到村、到地块、到村组、到农户。
据了解，几乎同一时间，衡阳的耒阳市也在推行乡镇领导干部耕地保护责任离任审计。2011年1月和4月，耒阳市委组织部成立乡（镇）长街道办事处主任耕地保护离任审计专项小组，分别对余庆乡乡长谢廷泉、肥田乡乡长黎宗平、坛下乡乡长曹圣飞、竹市镇镇长段甘霖、洲陂乡乡长伍尤运等五人任乡（镇）长期间的耕地保护责任履行情况进行了审计。
衡阳市国土局原耕地保护科副科长谭家伟说，常宁、耒阳的尝试其实是对在衡阳市推行已有数年的“耕地保护领导干部离任审计”的细化和延伸。
他说，2009年中央1号文件中明确提出“实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度”，但如何操作并无细致规定。局领导组织几个科室开会，有人提出可以创新工作方式，借鉴干部考核中的经济责任审计办法推行，并作为奖惩升降的依据。
这一方案提出后，得到了衡阳市市委常委、组织部长曾仁忠的重视。经衡阳市市委常委会研究后决定在全市7县5区先试点再推广。第一个被纳入审计的是时任衡东县县长的刘运定。2009年10月21日，专项审计小组在市委组织部副部长的带领下入驻衡东县，通过查阅资料台账、实地勘察、走访座谈等方式进行。被重点关注的是，耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地情况、违法案件查处等6个方面。
谭家伟说，试点这一工作时，因考虑对耕地保护状况国土部门都有细致的台账，审计小组更注重实地勘察、走访的方式，先后抽查基本农田22块，面积达2000多亩；抽查土地整理复垦开发项目5个，面积4000多亩。“搞了5次座谈，受访群众上百人，大家热情高涨，都说土地是祖祖辈辈留下来的，审计越严越好！”这让很多工作人员印象深刻，也让地方政府官员颇感压力。
此后一年，衡东、衡山、耒阳、衡阳等县市都陆续推行这一制度。在时任衡阳市委书记张文雄的支持下，耕地保护的离任审计随后开始在乡镇推行。
追求及格就行?
据悉，衡阳市先行先试把耕地保护责任纳入领导干部绩效评价体系的方法得到了国土资源部门的好评。近年来，先后有浙江、云南等地的国土部门前来学习取经。但实践中，如何更科学、规范地完善这一制度，也让衡阳市有关部门的负责人颇费心思。
在对板桥镇原任镇长朱桂虎的审计报告中，肯定了该镇在2008～2010年中持续保持耕地总量和耕地占补平衡及稳定粮食生产和坚决制止抛荒的成效，也指出朱在任职期间存在“本级政府对耕地保护财政专项经费投入不够、研究较少、工作措施有待加强”三个方面问题。
据悉，2011年常宁市审计的9个乡镇长都已通过耕地审计。
贺红文指出，国土部门关注的主要是前述3项硬指标，而被审计方也同样如此。“刚性指标通过了就基本过了，其他的不会成为大问题。”他表示，在一些乡镇长看来，60分与90分差别不是很大，关键是及格就行。
谭家伟透露，现在的问题是，审计报告中的评价性指标应尽可能标准化，让量化的数据来代替容易模糊的语言。但由于国土部门耕地保护工作的一些考核专业性较强，很多指标的确定需要省一级甚至更高层级统一划定。“像土地管理的约束性指标等，抛荒多少？占补多少？这都是非常系统的事情。需要在制度设计方面提供实践指引和细则才行。”
他认为，这直接关系到这一制度最终能走多远。
无独有偶，2011年3月，耒阳市的一份上报材料指出，将耕地保护责任纳入领导干部离任审计体系，对增强耕地保护责任意识，遏制土地违法行为确有积极作用。但如何将审计结果列作领导干部评优、提拔或调动的重要依据，并将其制度化，则是该项工作能否真正取得实效的关键因素。
9月27日，衡阳市委组织部副部长封哲夫在接受采访时表示，有着780万人口的衡阳市人均耕地面积不足0.8亩。近年来，随着经济社会的快速发展，耕地保护的压力越来越明显。在地方经济发展建设中，一些基层负责人容易产生重项目、重建设而忽视农田保护的心理，忽视整体规划和经济发展的长远考量，导致重项目建设轻政策法规，重眼前政绩轻纪律规章。对领导干部进行耕地保护离任审计，在实践中对于强化干部的责任意识、促进其依法履职非常有用。相关的审计结论也成为组织部门在领导干部的提拔重用、奖惩等方面的重要依据。“有违规情况的，评奖评先一票否决，问题严重的不得提拔重用，且根据相关规定进行追责。”
他认为，耕地保护的审计不仅为保障18亿亩红线、稳定粮食生产安全提供了创新的手段；也为组织部门全面了解干部提供了途径。目前，组织部门已经将此作为县乡行政负责人的重要单项考核之一。但从操作来看，在审计内容的科学设置、审计结论的具体量化、审计结果的充分利用等方面，确实还需要进一步完善。
