“一把手”出庭应诉能否矫正特权意识

    北京市平谷区蒋里庄村委会发现，村里的一块土地被区政府以颁发国有土地使用证的形式“划给了”某公司，于是，以合法权益受损为由起诉区政府。11月13日，平谷区法院一审判决撤销涉案国有土地使用证，区政府败诉。

    当天的庭审中，平谷区区长张吉福和一名律师共同坐在被告席上。在法庭质证、辩论阶段，他并未发言。在最后陈述阶段，他表示，这一颁证过程“确有瑕疵”。他在庭审结束后表示，这是他第二次代表区政府作为“民告官”案件的被告出庭，希望公众更多通过诉讼维护权益，像区政府这样的单位也是可以起诉的。

    10多年来，像张吉福这样的行政首长或各级行政机关负责人出庭应诉“民告官”案件，并不鲜见。1998年6月，陕西省合阳县人民法院向合阳县县委、合阳县人大和合阳县县政府，提出司法建议：今后行政机关遇到行政诉讼时，行政首长应出庭应诉。

    截至目前，已经建立行政首长出庭应诉制度的地区数量尚无官方统计数据。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,其中明确提出“倡导并鼓励行政领导出庭应诉”。行政法学界普遍认为，从2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台时起，作为建设法治政府的一项重要举措，行政首长出庭应诉制度就开始在全国各地“遍地开花”。

    中国政法大学教授马怀德、北京大学法学院教授姜明安等国内一些知名行政法学家曾经高度评价这一制度，他们认为，行政首长的一次出庭，可能相当于给社会上10次普法课，行政领导出庭应诉，可以提高行政机关的依法行政水平，有利于权力制约，体现了法律面前人人平等。马怀德曾经与20多名行政法学者联名致信全国人大常委会，建议将这一制度写入《行政诉讼法》。

    批评该制度没有法律依据、与行政诉讼法之间存在冲突的声音也从未停息过。行政诉讼法并未将被告的出庭人员限定为行政首长，各地文件是否有权作此规定？

    最高人民法院主管行政审判的副院长江必新在2011年的一次讲话中表示， 在行政首长应诉制上，工作的常态化、规范化、机制化程度还普遍较低，亟待科学谋划和积极推进。江必新要求各地法院切实推进行政首长应诉制，他说，这项工作标志着在法律的天平上，民与“官”具有平等的法律地位，“不能做表面文章”。

    目前，各地建立这一制度缺少统一规范。从发文机关来看，有的地方是通过政府规范性文件的形式，确立行政首长出庭应诉制度，比如2011年5月，北京市平谷区政府出台了《北京市平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》。有的是由地方人大常委会出台决议，比如2011年10月28日，《郑州市人大常委会关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》通过，其中要求建立这一制度。有的则是政府和法院共同出台规定。

    在具体规定上，各地也存在很大差异。有的地方规定了行政首长每年必须出庭应诉的次数。《北京市平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》规定：区政府及其下属部门涉及诉讼，行政一把手一年内必须出庭应诉一次。

    一些地方规定了应该由行政首长出庭应诉的案件类型，但并未硬性规定必须由“一把手”出庭。

    最高人民法院行政审判庭庭长赵大光曾经表示，行政首长承担的责任重，日常工作繁忙，所有的行政诉讼案件都去亲自应诉，不太可能，也没有必要。行政首长出庭应诉的应当是比较典型、重大的，或者是疑难复杂的案件，有选择地出庭。人民法院根据案件的具体情况，认为某个案件行政首长出庭效果会更好时，可向行政机关提出建议。 

    有些地方把行政首长出庭应诉率与政府、法院绩效考核挂钩，也曾引起过争议。“行政首长到了法庭上一言不发，只是坐在那里，这样的出庭毫无意义。”

    据了解，2010年，北京市高级人民法院对基层法院有一项参考性考核指标：行政审判一审案件，被告主要负责人出庭应诉率应达5%。2012年1月14日，北京市高级人民法院院长池强向市十三届人大五次全会作的工作报告中说，2011年，全市法院行政机关负责人出庭应诉案件同比增加了3.5倍。《北京市平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》实施一年后，该区行政一把手应诉率已经达85%以上。

    苏州大学法学院章志远教授认为，行政压力可以迫使官员出庭应诉，但无法革新其观念，毕竟，公众愿意看到的，是在法庭上积极应诉、改正自己不当行政行为的行政首长，而不是一言不发，或草草敷衍的木偶。更重要的是，要矫正行政机关及其首长的特权意识，让其逐步养成敬畏法律的习惯，做出行政行为之初就要合法。