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万物土中生，有地斯有粮。
耕地是土地资源中最宝贵的自然资源，耕地数量和质量是粮食综合生产力的体现。我国人均占有耕地面积仅为1.38亩，不到世界水平的40%，却承载了占世界22%的人口吃饭问题。因此，中国的粮食安全尤为牵系着世人的目光。
1994年，美国世界观察研究所所长布朗先生在其《谁来养活中国》一书中警告说“2030年，中国的粮食缺口将达到3.69亿吨，不仅中国无法养活自己，世界市场已负担不起。”
面对世界的质疑，我国庄重向世界承诺：“中国自己养活自己”！而要实现这一目标，不仅要注重提高粮食产量，最终的落脚点和着眼点是必须要保持一定数量和质量的耕地。
“但存方寸地，留与子孙耕。”
然而，由于近年来随着我国工业化、城市化进程的加快，人口的持续增长等多种原因，18亿亩耕地红线面临的经济增长压力更显突出。
在贯彻落实科学发展观、推进实施可持续发展战略与实现社会经济快速发展目标的实践中，湖南衡阳市以“探索落实共同责任、推行耕地保护激励机制”为题，通过数年摸索，逐步形成了一套有效的管理方式。
构建新机制
变“一家管”为“大家管”
位于湖南中南部的衡阳市辖12个县市区，总人口731.14万，耕地面积587.3万亩，人均耕地面积不足0.8亩。近年来，随着经济社会的快速发展，耕地保护的压力越来越明显。为破解保护资源与保障发展的难题，衡阳市国土部门在市委政府的大力支持下，严格落实耕地保护责任，实现了耕地保护从“一家管、大家用”的局面向“大家管、大家用”的共同责任转变。
依法建章建制是保护耕地的基础。2010年初，衡阳市政府出台了史上第一个关于保护基本农田的规范性文件——《衡阳市基本农田保护办法》，将各级政府的责任目标管理、基本农田保护与建设、公示与登记、监督检查、奖惩与考核等内容作出明确的规定。2011年初，衡阳市又下发了文件，对《办法》细化落实，按第二次土地调查基本农田上图情况，对全市耕种基本农田农户统一发放新一轮基本农田保护责任卡，内容包括保护责任人的基本信息、保护责任内容、时限、保护期内种植情况、土地承包经营权流转等信息。同时，衡阳市国土资源局结合“数字衡阳”信息化工程建设，率先启动基本农田信息化管理系统，进一步完善基本农田数据库，为实现土地资源“一张图”管理奠定基础。
为建立耕地保护的工作机制，一方面，衡阳市政府与各县市区政府、各县市区政府与各乡镇政府、各乡镇政府与所辖各行政村、各行政村与村民小组、村民小组与农户，层层签订耕地保护责任书，量化耕地保护责任目标。在强化政府主要领导作为第一责任人职责的同时，将每一地块的保护责任落实到户。仅2010年，全市共签订耕地保护责任书142.86万份。
另一方面，市国土资源局与各县市区国土资源局、各县市区国土资源局与各乡镇国土资源所、各乡镇国土资源所与村级耕地保护监督信息员，层层落实耕地保护考核责任。同时改进考核方式,由过去的“年初签订责任书，年末检查考核”，转变为年初下发考核评分细则，平时检查考核累计积分，对取得实效的创新举措给予奖励，年终综合考评，促进了耕地和基本农田保护工作的常态化、规范化。据此，市政府已连续数年对全市在基本农田保护及耕种、违法案件处置和土地整理复垦开发项目支持配合等方面有突出成绩的85个乡镇、1033个村和654名先进个人实行奖励，兑现奖励资金648.6万元，并为获奖单位及个人颁发了奖牌和荣誉证书。自实行共同责任奖励机制以来，据不完全统计，全市共有70余起违法占用耕地、破坏耕地的行为和苗头及时得到发现和制止。
探索新途径
推行保护耕地的“硬约束”
在落实耕地保护责任中，衡阳市从强化政府保护责任入手，将耕地保护目标责任全面纳入到各级政府绩效评估体系中。2007年，衡阳市部分县市将耕地保护工作列入政府综合目标管理考核范围和“一把手”任期考核范围，并在此基础上，尝试对县市长进行离任的耕地保护责任审计。
2009年中央1号文件提出：严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。当年，在衡阳市委组织部和上级国土管理部门的支持下，该局开始研究具体操作细则，决定对县乡人民政府行政一把手离任实行耕地保护责任审计，审计结果作为奖惩提拔使用的依据。经衡阳市委常委会研究后，决定在全市7县5区先试点再推广。
2009年10月，时任衡东县政府领导最先感受到了这种新考核方式的检验：根据衡阳市在湖南省率先研究出台《耕地保护责任领导干部离任审计实施办法》和操作细则，2009年10月21日，专项审计小组在市委组织部负责人的带领下入驻衡东县，对离任县长任职期间的耕地保护责任履职情况进行审计。审计人员通过查阅资料台帐、实地勘察、走访座谈等方式，对衡东县耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地情况、违法案件查处等6个方面进行核查。先后抽查基本农田22块，抽查土地整理复垦开发项目5个，举行了5次群众座谈。
据悉，试点工作收到了预期效果。在衡阳市委主要领导的支持下，2010年，衡阳在全市范围全面推行耕地保护责任领导干部离任审计制度，并将工作引向纵深——范围尝试扩大到乡镇一级。衡阳市辖属的耒阳市和常宁市分别出台了乡镇长离任耕地保护责任审计办法。
2011年，常宁9个调动离任的乡镇长接受了耕地保护责任审计。据悉，此项审计中，审计人员着重的刚性指标为“耕地的保有总量是否减少”、“搞非农业建设违法占用农田”、“及时发现并制止违法占用耕地行为”3大项。按照相关规定，凡是出现上述情况的，审计报告自然通不过，其调动安排就无法继续。
衡阳市委领导表示，领导干部的耕地保护离任审计，实践中对于强化领导的责任意识非常有作用。相关的审计结论也成为组织部门在领导干部的提拔、奖惩等方面的重要依据。这一方法不仅为保障18亿亩红线、稳定粮食生产安全提供了创新的手段；同时也为组织部门全面了解干部提供了途径。
衡阳市先行先试，把耕地保护责任纳入领导干部绩效评价体系，开展领导干部耕地保护责任离任审计试点工作的作法，得到了中纪委、国土资源部联合调研组、国务院三部局检查组、国家土地督察武汉局、湖南省委组织部等部省领导的充分肯定。
开创新局面
土地保护成效斐然
近年来，衡阳市经济建设增速持续加快，工业化和城镇化提速明显。作为湖南省第二大城市，如何实现经济建设与耕地保护的和谐发展？衡阳的作法是以建设促保护，力促土地整治富有成效。
近几年来，衡阳市委、市政府出台了《关于开展农村土地综合整治的意见》、《衡阳市农村土地综合整治工作考核办法》和《衡阳市农村土地综合整治项目管理暂行办法》等相关政策，从“四结合，一聚合”上准确定位，大力开展示范项目建设，全市共实施农村土地综合整治项目83个，投资4.77亿元，建设规模23.2万亩，实现了社会、经济和生态效益的同步推进，颇受当地群众的好评。
据了解，2010年以来，衡阳市国土资源局结合学习实践科学发展观活动，会同市财政局、农业局、水利局，将两个国家级农村土地综合整治项目设计方案评审会安排到项目区现场召开，深入农民群众中真正解决项目区农民迫切需要解决的问题。
在操作中，国土资源部门坚持将土地整治与新农村建设相结合。全市市级以上新农村建设点均有土地整治项目落户并实施。在省级新农村建设示范点南岳太平——衡山白云示范片，先后实施了3个土地整治项目，投入专项资金1600多万元，建设规模达330公顷，使得生产发展、生活宽裕、村容整洁的新农村建设在项目区变为现实。
全市有70%左右的土地整治项目竣工后实现了农业产业结构调整，分别向大棚蔬菜、花卉、反季节西瓜、温室草莓、烟叶等多元产业发展，特别是在市城区实施的项目在立项之初就与蔬菜生产基地同步规划设计，切实解决市中心城区“菜篮子”问题，成为农业产业结构调整的典范。同时，衡阳市大部分土地整治项目均不同程度地成功实现了土地承包经营权流转，产生了规模化经营效果，让项目区农户真正得到了实惠。
多项措施并举，极大地促进了衡阳市耕地保护工作的落实。截至2010年末，全市耕地保有量为587.3万亩，高于省政府下达的耕地保有量不低于555.3万亩的目标。全市基本农田保护面积为478.8万亩，高于省政府下达该市保护面积不少于470.2万亩的目标。2006年至2010年期间，因建设占用、灾害损毁、生态退耕、农业结构调整减少耕地6.43万亩，而通过土地整理复垦开发等措施增加耕地9.58万亩。两项比较，全市耕地总面积累计净增3.15万亩。2006～2010年期间，衡阳市经批准的建设用地项目占用耕地始终控制在新增建设占用耕地计划内。衡阳市耕地保护工作截止到2011年度连续11年被湖南省政府评为“先进单位”。
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