“征地补偿制度改革”延迟出台背后

    如果“征地补偿提高了”，这将是中国亿万农民奔走相庆的事。但这一制度立法，在2012年年底却因故爽约。

    有关键意义的《土地管理法修正案草案》，并没有在2012年12月底闭幕的全国人大常委会会议上表决。这意味着，征地补偿制度的修法进程，又将推迟到下一次审议。

    为何“征地补偿改革”迟迟不能出台？中国青年报记者专访征地拆迁学者，解读这背后的深层阻碍。

    土地财政的双刃剑

    “征地工作常常严重损害农民利益。”北京航空航天大学法学院教授王才亮对中国青年报记者说。

    中国社科院新近发布的《2013年社会蓝皮书》印证了他的观点。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中，征地拆迁引发的群体性事件“占一半左右”。

    不少人把征地矛盾的源头指向地方政府。

    地方政府多以低价从农民手中征地，再以数倍甚至几十倍的价格出让给开发商等单位。“2011年土地出让金的总额，达到3.15万亿元，这是个非常庞大的数据。”中国人民大学公共管理学院副院长，土地规划研究中心主任严金明透露。

    目前，“土地财政”已是地方政府财政支出的重要来源。“有些地方的土地收入占地方预算支出的50%，甚至更高。至于全国的平均水平，30%～40%应该是有的。”中国社会科学院城市发展与环境研究所所长牛凤瑞告诉记者。

    与之形成鲜明对比的是，农民只获得土地收益中的极少部分。随之而来的，是政府与农民之间矛盾的激化。

    王才亮认为，地方政府对土地财政的依赖，已造成了一个怪圈。“一方面，政府与民争利，引起很多矛盾，需要维稳；另一方面，政府的正常开支和维稳经费又要从土地财政里拿。这就形成了恶性循环。”

    也有学者认为，现阶段“土地财政”仍有存在的必要性，不能“一棍子打死”。

    “如果没那么多钱，城乡的基础设施建设没法搞，城乡居民的生活水平就无法提高。”牛凤瑞说。他认为，土地财政在现阶段仍然发挥出了社会公益效应。“比如一条公路，50年内都可以建，但是靠从土地财政里获得的资金现在就把它建成了，更早让老百姓享受到，也就发挥了更好的效应。”

    严金明则认为，现阶段土地财政就是我们国家的一种制度安排。“中央曾经规定，政府获得的土地出让金，其中10%要投入保障房，10%投入农田水利，10%搞教育。基层政府工作需要很大的资金投入，若是没有土地财政支持，很多建设只能搁置。”

    重新切蛋糕的博弈

    “我们几乎没有什么发言权。政府制定什么补偿标准，我们只能听从。”安徽宿州汴河镇的村民曾如此无奈地感叹。

    王才亮认为，征地过程中必须保证农民有知情权与参与权。“征地补偿，应该要听取农民的意见。否则，土地征收补偿的标准都是政府一家说了算，没有考虑到农民群体的意见，既没有做到决策民主，也让标准不成熟。”

    征地补偿的标准应由政府和农民协商确定已是社会共识。但是，政府对农民的意见听多少、怎么听还没有确切说法。

    “理论上说，双方的话语权要平衡，但是也要考虑部分农民索求无度的心态。不可否认，因拆迁一夜暴富的现象的确存在。”牛凤瑞告诉中国青年报记者，从全国来看，对于农民的补偿确实偏低。

    严金明也表达了类似的观点。“如果无限制的满足农民需求，地价会上升，最后仍然是由农民老百姓埋单。所以这存在一个合理度的问题。”

    目前我国在执行征地补偿时，通用的办法是，土地补偿费、安置费不超过农民“前3年农业产值的30倍”。废除这个上限，正是新《土地管理法修正案草案》中最受关注的条款。

    2012年12月，国务院提请人大常委会会议审议的草案，删除了现行法律第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定，确定了“公平补偿”原则，但对如何计算补偿数额未明确规定。草案授权国务院制定具体的补偿办法。

    这在人大常委会上引起了较大争议。有委员担心，无上限的补偿会形成因征地暴富的“暴富圈”，提高土地流转成本，造成新的不公。

    “公平补偿”，到底该如何把握？严金明认为，大原则是要保证农民的利益，不能让农民失地又失业。操作层面上，应该具体问题具体分析。“比如在北京郊区的一块地和在新疆的一块地，如果都是按农业产值补偿，补偿金差异不大，这明显不合理。”

    “现在的争议在于：是按种粮的标准补偿，还是按照它改变以后的用途补。土地的区位、实际的经济价值，这些都应该被考虑进去，所以可以由各省具体制定标准。”牛凤瑞说。

    绕不过去的坎儿

    2012年两会，温家宝总理提出，制定出台《农村集体土地征收补偿条例》是“当年的主要工作任务之一”。出台前提是先要对上位法《土地管理法》进行修改。

    十八大报告中明确提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，这是第一次将征地制度改革内容写入党代会报告。

    这似乎都在释放积极的信号。

    然而，《土地管理法修正案草案》至今仍未表决，这意味着关于征地补偿制度的修法进程将延续到下一次审议。

    严金明认为，征地问题非常复杂，牵一发而动全身，各方利益如何平衡是一大难题。“土地是一切生产生活的物质基础和载体，影响力非常大，所以讨论起来就有复杂性，不是拍拍脑袋就能想出来的。”

    《土地管理法》，这项对征地工作具有指导意义的法规，是在计划经济的背景下制定，完全以它来规定市场经济时代的活动，似乎有点“勉为其难。”

    “现在《土地管理法》的有关规定，在一线城市、大城市的郊区是名存实亡。”严金明坦言，结合实际修订有关法律法规，已是迫在眉睫。

    牛凤瑞认为，征地工作在目前仍然承担着十分重要的职能。“我们正处于矛盾的突发期。土地财政在现阶段仍在履行重要的职能，政府可以通过它进行宏观调控和社会再分配，这个时候如果政策考虑不周，负面效应会大于正面效应。”

    土地财政现阶段难以禁绝，但土地的不可持续性却是地方政府不可回避的事实。受访学者指出，过分依赖“土地财政”，无非是在寅吃卯粮。

    “未来肯定要改革。”严金明直言。

    牛凤瑞为这项改革开了一剂“药方”。“将来城市化完成了，土地财政的历史使命也就完成了。到时候，房地产税可以取代土地财政。这是相辅相成的，城市面积扩大，房产增量了，房产税的量也就多了。”

    土地是大部分农民赖以生存的载体。既然相关法律法规出台的条件尚未成熟，在现实操作的层面上，被征地以后，农民的长远生计如何保证，也是社会广泛关注的问题。对此，牛凤瑞建议，不仅要合理化征地补偿金的标准，政府也应该确保农民享受社会保障并得到转岗培训的机会。

    “长远来看，加快《土地管理法》的修订依然是绕不过去的坎儿。依法办事才是保证平等话语权的前提。”严金明最后说。