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提起风景名胜区，人们首先想到的往往是旅游。然而，在一些专家看来，这恰恰是一种误区。
“我特别怕一提风景名胜区就跟旅游联系在一起。”住房和城乡建设部风景名胜区专家顾问、住房和城乡建设部城市建设司原副司长王秉洛告诉记者，30年前国家设立风景名胜区制度的时候，考虑的首要任务是对一些具有独特自然风貌、深厚文化积淀的地方进行保护。可现在，风景名胜区却变成热闹的旅游区，生怕没有人来。
近日，在中国城市规划设计研究院风景所、北京大学城市与环境学院、中国城市建设研究院风景园林专业院联合主办的风景和遗产论坛上，一批专家专题研讨该如何应对风景名胜区面临的种种问题。
风景名胜区到底是什么
在住房和城乡建设部风景名胜区专家顾问、北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高看来，风景名胜区是以具有科学、美学价值的自然景观为基础，自然与文化融为一体的地域空间综合体，主要是满足人类对大自然精神文化与科教活动的需求。
新中国成立之初，政府在财政状况不佳的情况下，就曾下拨资金抢修古迹、疏浚湖泊、绿化荒山，保护、建设风景名胜区。
从1978年开始，国务院以及有关部门相继出台文件、组织会议，提出要加强对名胜、古迹和风景区的管理。十几个部门、十多个不同领域的专家都曾参与过。目的只有一个，就是加强保护。
这个时候，联合国教科文组织已于1972年通过《保护世界自然文化遗产公约》，美国首创的国家公园制度已经在世界多个国家被复制。
“上世纪80年代初，我曾参加世界遗产学习班，当时国外的专家追着我们来自中国的学员介绍这方面的情况，介绍了一个多月。”王秉洛告诉记者，当时我们对国外专家的这套理论还比较警惕，觉得是在用资本主义的价值观来影响中国。但对我国相关自然、文化名胜的保护，还是希望能够建立一套制度。
1982年11月，国务院审定第一批44处国家重点风景名胜区，泰山、黄山、西湖、八达岭、桂林漓江、洛阳龙门等都在列。这44处国家重点风景名胜区的确认，标志着我国风景名胜区制度的建立。
在当时，一些有名的名胜古迹已经出现破坏和不规范建设问题。
王秉洛告诉记者，早在上世纪80年代初，当时的中国建筑学会曾在泰山召开会议，大家一致要求制止泰山建造索道。
“我国风景名胜区制度中，许多方面都参照国际上国家公园体系的做法。从一开始设立风景名胜区时就对资源价值、环境条件、规模范围纳入统一鉴定和论证。在立法的过程中反复强调风景名胜环境的条件、质量，要求同资源一并进行保护和管理。”王秉洛说。
1985年，国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》，按照这个条例，风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。这也就是说，资源保护是风景名胜区的核心。
条例特意作出规定，禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。
不过，这些美好的设想从一开始就有了异化的苗头。
王秉洛告诉记者，当时刚好是改革开放之初，旅游部门希望利用风景名胜区赚取外汇，但当时国内各方面的条件都还不能适应国际旅游的需要，于是不少风景名胜区都出现了迁就外商、乱搞建设、破坏资源的情况。有些风景名胜区还将珍贵资源过度进行商业性包装，作为商品进行推销。
由于当时国家还没有足够的资金对风景名胜区进行投入，为了迎合国际游客而进行的不当建设愈演愈烈。
在江西庐山、南京紫金山、北京香山等风景名胜区，都曾出现违规建设的大量豪宅。这些风景名胜区的原住民被要求下山，但别墅等豪宅却在此之后上山。
1983年~1984年，中央和国务院办公厅连续发文，要求制止风景名胜区的乱建设问题。
2006年，谢凝高呼吁，风景名胜区内已普遍超载，投资越大破坏越大，很多风景名胜区已经“屋满为患”，应整治对风景名胜区的破坏性开发。
谢凝高举出不少例子，比如泰山岱顶月观峰索道站破坏地形与植被，误导自古登泰山的传统，泰山几十处采石场，破坏地形和生态的原真性，城市化的岱顶，改变了遗产的真实性和完整性；黄山北海景区城市化破坏了核心景区的原生环境，黄山索道和五里桥水库51米的高坝破坏了原生地形、生态和景观环境；武陵源、张家界观光电梯和锣鼓塔的城市化破坏了核心区原生景观……
用于维护景区的资金少得可怜
其实，也正是赚取外汇的需要，引发了风景名胜区的门票涨价。
王秉洛告诉记者，当年旅游部门希望利用风景名胜区吸引外国游客来旅游，但对国内游客，却是不鼓励、不提倡的态度。
上世纪80年代初，全国大多数风景名胜区的门票价格只有两毛钱左右，但对国外游客，却酝酿提价。
“当时旅游部门有一个设想，对一些服务条件稍好的风景名胜区采取两种票价，对外国游客提供导游、资料、好的卫生服务，收取高票价，对国内游客则是低票价、低服务。”王秉洛说。
有4个风景名胜区获批，票价从两毛钱一下提到20元。
“这么做原本是为了赚外汇，但别的景区受到了刺激，纷纷开始提价，而地方政府也都支持这种做法。”王秉洛说，对风景名胜区，国家资金投入非常少，这些风景名胜区很难生存。
2006年，我国共有国家级风景名胜区177处，谢凝高提供的统计数据显示，国家每年对这些风景名胜区的投入只有1000万元。如今，我国已经设立了225处国家级风景名胜区，国家的投入也有增加，但也仅为每年2300万元左右。
而在管理上，尽管风景名胜区归住房和城乡建设部，但管理却归地方政府，地方政府需要借助风景名胜区的知名度和影响力获取经济利益。
资金的缺少、地方政府的需要使得风景名胜区不得不在门票上动脑筋。
于是，随着经济发展、国内旅游业的兴起，风景名胜区的门票价格从几毛钱上涨到几元、几十元，甚至数百元。
“30年过去，我国风景名胜区制度已经成型，但还不成熟。现有的风景名胜区并没有保护好，也没有服务好。风景名胜区都在为地方政府打工。”国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室主任苏杨说，很多地方的公务员都要靠风景名胜区养着。
一位规划研究院工程师告诉记者，有的风景名胜区，每天下午5时下班后，当天的门票收入就都被地方政府拿走了。而这些钱，最终能用到风景名胜区的并不多。
还有一些风景名胜区上市了，门票收入中相当一部分被用作上市公司的费用。再刨去被地方政府提走的那部分资金，真正用于维护景区的资金少得可怜。
“长期以来，对风景名胜区与旅游业的关系都存在着模糊认识，导致部分风景名胜区的管理被弱化，出现错位开发，也使得风景名胜区的功能很难得到全面发挥。”中国风景名胜区协会副秘书长厉色说。
在厉色看来，风景名胜区的性质决定了其是政府主导、行政管理，其管理本应优先突出环境和社会效益，而不是经济效益。但旅游产业的基本属性就是经济性。现在很多地方用旅游规划代替风景名胜区规划。
这样一来，原本处在风景名胜区功能最末端的旅游功能被无限放大，而科研、科普、环境保护等核心功能却没有得到有效发挥。
2012年12月初，住房和城乡建设部城市建设司副司长李如生表示，长远来看，风景名胜区应该免费，但他也承认，在现阶段，要实现免费还很困难。
风景名胜区该何去何从
从1982年首次设立国家风景名胜区至今，我国已经批准设立国家级风景名胜区225处，省级风景名胜区737处。在我国的自然和文化遗产保护体系中，风景名胜区与自然保护区、文物保护单位、历史文化名城并列，是国家三大法定遗产保护地之一。
如今，这些风景名胜区都面临着多种尴尬：严重不足的资金、越来越超负荷的游客客流、越来越高的门票价格。
在不久前召开的风景和遗产论坛上，多位专家建议，应建立一个国家公园体系，加大政府投入，还风景名胜区以本来的面目。
在谢凝高看来，必须保护风景名胜区的生态，修复环境，整治风景名胜区人工化、商业化、城市化的问题。而要做到这些，就需要足够的、稳定的资金投入。
在韩国，全国只有20个国立公园，但政府每年投入相当于6亿元人民币。在美国，300多个国家公园，每年政府的投入有20多亿美元。由此带来的是，在欧美发达国家，不论是国家公园还是著名景点，票价都不高。
比如，法国卢浮宫门票只有8.5欧元，意大利最贵的景点门票价格也不到当地人均月收入的1%。美国的科多拉多大峡谷门票为25美元/车，买一张票就可以在7天内自由进出。美国的国家公园还出售定价为80美元的年票，可以用它游遍300多个国家公园和纪念公园。
目前，美国、英国、德国、加拿大、法国等国家都把重要的国家风景名胜资源交由国家统一实施管理，除了由政府提供资金外，还吸收社会捐赠，此外，还有众多的志愿者加入服务队伍中。
一位规划设计院工程师告诉记者，我国的风景名胜区对应的其实就是国外的国家公园。如果能够像国外那样管理，我国的风景名胜区就需要限制客流，而不能像现在这样不加限制地搞旅游。
谢凝高以泰山为例，自古以来泰山都是“山上游山下住”，古代皇帝在祭祀完毕后都是返回山下住的，而我们现在却要“山上游山上住”。
众多专家建议，应改革风景名胜区管理体制，建立类似美国国家公园管理局的机构对风景名胜区进行管理，不以营利为目的，满足人们对大自然精神文化和科学教育活动的需求。
本报记者 李松涛
