大部制不是部门越大越好

    作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，本轮改革方案给人们最突出的印象，就是淡化机构的合并，突出职能转变。从形式上看，国务院的组成部门减少了两个，不像人们原先想象的那样大撤大并，但如果冷静观察，就会发现这个改革方案是有很深刻内涵的，其显著特征有四：

    一是突出了问题导向。针对国务院在行政管理活动中面临的一些突出问题，作为改革的优先选项和切入点，这也许是本轮行政体制改革留给人们印象最深刻的。如食品药品安全、自身健康，以及大众出行等民生问题，就成为本次改革的重点。

    二是突出了转变政府职能这个核心。本次行政体制改革的一个重要突破，就是制定了一系列简政放权和深化行政审批制度改革的重大举措，包括政府向市场放权、政府向社会放权以及政府向企业、公民个人放权等。

    三是突出了构建政府管理的基础性制度。构建政府管理的一系列基础性制度，建立科学规范的政府职责体系，是政府履行好自身职能的重要前提。以往的行政体制改革，虽然在这方面也作出过一些努力，但由于政府部门设置不合理，机构多，管理分散，因此，有些重要制度一直没有建立起来。本次行政体制改革方案的一个突出特征，就是在这方面取得了实质性进展。

    四是突出了整合。行政体制改革是一项巨大的社会系统工程，如何最大限度地减少改革阻力，达到构建一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，是十分关键的问题。很显然，本次行政体制改革的一个重要特征，就是通过政府各个不同部门职能的整合，解决职能交叉、职能重叠、政出多门、多头管理的政府管理痼疾。

    本轮行政体制改革如果从理论上给予概括，就可以简单地概括为“以大部制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革”。这中间实际上就提出了两个关键性的理论问题：一是实行大部制治理结构，究竟一个部门大小的边界在哪里？二是实行大部制组织结构的前提条件是什么？

    就大部制的边界来看，笔者认为我们必须破除两个认识上的误区，即大部制决不是部门越大越好，更不是政府机构设置越少越好。一个国家的政府架构及其数量，从根本上说，是由一个国家政府在经济社会中扮演的角色以及所发挥的功能决定的。

    一般来说，在政府功能相对比较强大的国家，政府机构数量要多一些，反之则会少一些。世界各国都在追求“小政府，大社会”的治理模式，但绝不是说政府机构设置越少就越好，而是政府规模要与其承担的管理服务事务相适应。至于一个大部门的边界，从目前世界一些大国实行的大部门制的情况看，其原则是，将职能相近、业务雷同的事项，尽量归到一个个部门管理，避免出现职能交叉重叠等弊端，然后通过决策、执行、监督的相对分离，实行对公权力运行的监督。但是即使如此，在大部制的部门设置中，也决不是部门越大越好。对现代政府治理来说，政府部门间有效的协作，是一个永恒的主题，因为科学的分工协作，是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。难以想象，一个不设具体部门的政府，其管理将是一种什么样的混乱状态。

    就中国的实际状况来看，我们是一个后发国家，也是一个政府主导型的市场经济大国，政府部门的设置要避免计划经济体制下的部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象，但绝不是机构越少越好、部门越大越好。从国际社会的经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能够实现公共治理的高效、民众满意，就是一个好政府；一味地追求政府规模小，或者认为政府部门设置越少越好，既不现实，也不科学。

    从未来发展的视角看，大部制改革需要确立三个“前提”：

    一是顶层权力结构的合理配置。这实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构如何科学配置的问题，特别是执政党、政府、人大之间的权力关系问题。如果这三者之间的权力边界不合理，导致顶层权力格局有缺陷，光靠政府的大部门制管理模式是解决不了根本性问题的，即使频繁地进行机构调整、裁减、合并、重组，也很难理顺大的权力关系格局。很显然，在这方面，我们是有很大改革空间的。

    二是政府对市场、社会的不必要干预。我国的市场经济体制基本建立起来了，但市场配置资源的基础性作用，常常受到过多的行政干预，特别是在国有企业的设置、经营等方面尤为突出；同时，社会组织并没有充分发挥作用。过度强化政府权力的结果，就是政府管了很多不该管、管不了、也管不好的事情，因此，如果不削减政府的权力，不简政放权，大部制改革几乎没有多少实质性意义。

    三是对政府过大权力的实质性削减和下放。大部制改革，必须以转变职能、大力推进审批制度改革为前提，这与上面所说的政府权力的边界是息息相关的。只有把转变政府职能放在突出位置，理顺部门内部的权责关系，大刀阔斧地改革、取消不必要的行政许可、行政审批，从根本上约束政府过多、过大对经济社会事务的管理权限，转变政府职能才有基础，实行大部制改革才有意义。