“制约腐败的达摩克利斯之剑”

    美国是西方国家中较早制定法律防范和惩处公职人员腐败犯罪的国家之一。1883年，美国就颁布了调整和改革美国文官制度的法律，又称《封德尔顿法》。1925年，美国国会通过《贪污对策联邦法》，这部法律的重点是预防公职人员腐败犯罪。1978年颁布的《政府道德法》规定，“总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告并公开自己及配偶的财务状况，以后还须按月申报”。

    不仅如此，美国还成立了一个约束官员行为的机构——美国政府道德署（United States Office of Government Ethics，简称OGE）。虽然该署在美国各大政府部门中属于公众曝光率很低的“小字辈”，但据说它在预防腐败方面成效显著，其一年一度的联邦行政官员财产审核，更是被视为对官员的廉政测试，通过与否，决定着官员去留。有人称它为“制约腐败的达摩克利斯之剑”。

    该署根据1978年《政府道德法》而成立，起初隶属联邦政府人事管理总署，1989年成为联邦政府下属的独立机构。该机构只对行政机构具有管辖权，管辖的联邦政府官员达300多万人，包括正副总统、各部部长在内。道德署署长由总统任命，须经参议院批准，任期5年。署长向总统和国会负责，不经国会同意，总统无权免去其职务。署长级别比内阁部长低，与联邦调查局长平级。道德署署长及其下属官员均廉洁自律，奉公守法。迄今为止，还没有一位道德署署长被总统免职。

    该署下属的机构有：署长办公室、国际援助与政府良政项目处、法律顾问与法规政策处、政府机构项目处、信息管理处等5个单位。编制人员为70多名（其中律师15名）。年度预算为1200万美元。

    道德署的主要职责是——

    制定行政部门雇员道德行为规范；监督行政部门官员公开和秘密的财产申报的执行情况；审核和批准各行政部门制定的道德行为规范；审核总统政治任命者（被总统提名担任某政府要职，但须参议院批准的人）是否有经济方面的利益冲突；定期审核监督联邦政府各部门道德项目的运行。

    道德署反腐败的“尚方宝剑”是《行政部门雇员道德行为规范》，以及1978年10月26日，在尼克松政府辞职4年多之后国会通过的《政府道德法》等。

    《行政部门雇员道德行为规范》明确了官员在各种场合可以做什么，不可以做什么。例如官员可收受的礼物价值规定上限为20美元。美国国防制图局某雇员曾受制图协会的邀请，就该机构在导弹技术演化过程中的作用发表讲演后，协会赠送其一张价值18美元的带框地图和市值15美元的有关制图历史的书籍。按照规定，该雇员只能接受其中一种礼品，否则，就违反了《行为规范》中关于雇员每次从同一渠道接受对方主动提供的、总市场价值不超过20美元礼品的规定。

    《政府道德法》规定，所有总统提名的官员的额外收入不得超过其正式收入的15%，这一限制实际上防止了被提名者通过兼职来获得额外收入。该法通过建立一些新的联邦公共机构扩大管理，最引人注目的是建立独立检察官制度。该法律的通过是美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。

    1985年推出的《政府工作人员道德准则》规定，不得以任何形式用公职作交易；国家公职人员不得在外兼职，不得利用职权谋求工作；去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事游说活动，违者将受到刑事处分。

    道德署的制度利器还有很多，如定期或不定期审查、审核。定期的大约4年一次，道德署派出审核员对各政府部门执行道德法规的情况进行审核，并向被审部门的道德委员会发出审核报告，如有问题就发出限期整改令。被限令整改的部门必须在60天内回复，道德署还将在审核报告发出6个月之后进行后继审核。如果发现道德方面的重大问题，可以随时派人审核。

    对联邦雇员违规违法行为的调查权则由各部门监察长和司法部联邦调查局（FBI）行使。根据1978年《监察长法案》，联邦政府行政部门都设有监察长一职，对本部门的职员有调查权和建议权，FBI则有权调查任何公务员涉嫌腐败的案件。FBI对政府官员进行的调查主要是便衣特工、法庭许可的电子监听等手段。 这些手段可以让FBI特工近距离观测到官员受贿行为的全过程或幕后非法交易，以充足的证据将犯罪人绳之以法。

    与之不同，美国政府道德署更加注重发现和解决潜在的利益冲突，即侧重于防止腐败发生，而不是事后追惩。比如公开与秘密的财产申报、审核，就是由该署负责。据说，这是发现和防止政府雇员有意或无意利用职权谋取私利的最有效手段。

    道德署发现官员涉嫌违规，除了通知其所在部门的道德委员会外，还有权通知所在部门的总监察长，要求进行调查，如果总监察长不执行，可以直接向白宫报告；如果官员涉嫌犯罪，道德署会把相关案件转送联邦调查局或司法部刑事局公共廉洁处，由他们调查并起诉。

    美国政府道德署还有一项职责，就是教育公职人员正确认识行为准则。美国政府道德署制定一项教育计划，该计划用于培养大约6000名“道德官员”，他们中有些是兼职。再由这些“道德官员”对全国约300万名国家公职人员进行廉政教育和培训。教育和培训的方式包括运用媒体、网络、海报等。其中，公务员网上廉政教育一年不少于一次，以道德行为准则和法律法规为主要内容。政府道德署及时奖励那些在开展廉政教育和培训方面取得突出成绩、具有创新性和注重实践的机构。

    看上去级别不高，人员不多，管辖权有限，调查权也有限的道德署，之所以被称为“制约腐败的达摩克利斯之剑”，是源于诸多基础制度的有效运行，源于对腐败现象的零容忍，源于他律和自律的结合。

    政府道德署的署徽别具一格，颇具象征意义，是一个圆形的褐色标牌，在“美国政府道德署”几个英文字的环绕下，中间的那只白头鹰目光如电，似乎在紧盯着每一位政府官员。白头鹰的嘴巴特别长，非常坚硬，锋利无比，似乎象征着对任何腐败分子都毫不容情。

    他山之石，可以攻玉。美国的反腐经验可以为我所用，但“橘逾淮为枳”，腐败的症状不同，所开处方应当不同。然而，各国反腐败有共同的规律可循。换言之，国外反腐经验中最宝贵、最具有普遍意义的，不是这些机构、体制本身，而是其背后的精神——建立符合本国国情需要的、有效的反腐预警、监督和惩处机制。美国政府道德署的一些好的做法是在长期反腐经验教训积累下逐步形成的，对美国的腐败问题构成系统的杀伤力，对贪腐者形成切实的威慑力，令社会和民众产生了不同程度的信赖感。中国的反腐，完全可以从中借鉴可取之处，以期达到根除腐败之目的。