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“真正与群众‘打成一片’的就是城管了！”有网友这么感叹。连日来，延安城管暴踩商户头部、淮北城管打围观学生、抚顺城管殴打老人和围观市民，让“城管”再次成为千夫所指。
城管打人到底为何屡禁不止？“出事责任归临时工”的恶性循环如何解决？中国青年报记者为此深入采访律师、城管、学者等各方观点，追寻这些问题的答案。
一切错在“临时工”？
延安城管踩商户头部事件发生后，延安市政府6月5日晚发布处理结果：对延安市城管监察支队凤凰大队稽查中队中队长张奇、队员南小波的处罚是“行政记大过”，对其余6名协管员则直接“解聘”。
这个“开除临时工”的处罚决定，引起了人们的更多质疑。
“《劳动法》实施以后，根本就没有临时工了！每次政府部门出事，就说是临时工干的，这是政府部门公然违法的宣言和示范，还有脸说什么法治社会？”知名主持人孟非发表微博，引发了17多万次转发。
看到新闻后，南京市玄武区城管执法大队队员赵阳发出了“九评临时工”的微博。
他认为，将签有劳动合同的协管员称作“临时工”是误导，但准确凸显出其“临时”特色：随时能录用、随时能辞退、录用无考核、入职低门槛、正常收入低、工作苦累脏……“不是临时工，更像临时工。”
为什么要招协管员？
赵阳认为有三方面原因：一是城市管理工作量大，编制有限；二是协管员用工成本低，招一名城管的支出可招三四名协管员；三是协管员可以从事城管“干不了或不方便干”的事。“你在某些城市吐口痰，可能会围上几名协管员死缠烂打追要罚款，罚款效率远超有执法权的正式城管执法人员，领导甚至引为经验。”
赵阳表示，其实招聘协管员、城管不是像传言那样，刻意招聘有劣迹的人。
“但是由于管理混乱，有劣迹的人确实容易混入。在领导的传统观念里，‘有魄力’、‘敢打敢杀’的人更加适合当城管，在执法过程中效率更高。这些根深蒂固的观念，潜移默化地影响着这个群体。”
出人意料的是，赵阳坦言，协管员出了问题，挨骂的城管也觉得“委屈”。
作为城管系统的重要组成部分，协管员的准入机制同样存在着较大问题。原本应是“谁招聘、谁管理、谁负责”，但现实却是多头招聘。“现在很多部门都可以招协管员，城管部门可以招，街道可以招，保安公司也可以招，这就导致了对协管员的管理成为了大难题。”
更日常的问题就是“多头管理”。“街道办事处考核付薪水，协管与城管一起工作，城管未必能管住协管员，但城管落了骂名。”
赵阳眼中，协管员的尴尬是现实“压”出来的。
“协管员”顾名思义应是协助管理者，不应成为城市管理的主体和主力，现实却是，他们拿着极低的工资，承担了太多工作。“他们往往还要协助其他部门工作，成为工商协管员、防疫协管员、治安协管员……给协管员减负、配足相应城管，道理简单，改变很难。”
高层领导人提出“把权力关进笼子”，那么，怎样把协管员关进笼子？
赵阳认为，辞退了之不能解决问题。“因为现在各地都大量聘用协管，一出问题，顶不住了，就把临时工炒掉，缺少有效的问责。一个临时工倒下，千百个冲上来。”
问责机制不够完善，也是城管暴力执法频发的原因。“我认为应该问责领导，并且是一定要追究该单位一把手的责任。还是要和乌纱帽挂钩，才是抓住了要害。”
“无所适从”的城管
2013年3月6日，一张照片震颤人心。广州小贩李盛燕与城管人员发生争执，遭掐脖子。照片上，小贩妈妈被反铐双手，1岁的小女儿努力去抱她。
随后，李盛燕将当地城管与公安局告上了法庭。5月24日，此案正式开庭审理。
其代理律师隋牧青认为，城管对李盛燕采取的行为属于“行政侵权，伴有人身侵害”，城管的暴力执法行为也大都表现出这样的特点。
当时，广州市城管大队一名队员曾发博客分析：“掐脖子的动作不当，但想要处理得更好、更合适一点，我只能回答：很难很难！”
他分析，从小贩开始向城管砸东西的那一刻开始，城管无法完全避免肢体接触。“后果就是城管执法，现场一片狼藉、造成交通堵塞。”同时，因为男女有别，城管碰小贩其他身体部位，也会遇到类似问题。如2012年3月深圳“城管胸袭女档主”事件，而碰头部则可能成了“城管摸女小贩脸”。
关于为什么不避开小孩的问题，队员分析认为，如果城管去碰小孩，立马会有配图新闻：“城管强抢小贩婴孩”。“拉扯过程中伤到小孩的话，谁负责？现场是马路，把小孩带到哪儿去？”
在隋牧青看来，城管的越权是由于城管制度的“先天缺陷”。
“城管条例比较含糊地把人身和财产的强制权赋予了城管，包括扣押行为，拆除违法建筑行为等，都涉及到人身自由与财产的强制执行，然而又规定得很模糊，这就给城管执法提供了很大的空间。”
广州城管队员也认为，现在城管存在无所适从的尴尬：“当城管为了避免肢体接触，配了几块盾牌，人们说‘城管武装到牙齿对付弱势小贩’；城管请公安培训，教一点现场应变、制止对方的技能的时候，人们说‘城管学公安，靠暴力执法”；当女城管学一点自卫防身术的时候，更是有高清组图配上‘女城管挥拳向谁？’；当城管无奈中‘卖萌执法、举牌执法、眼神执法、下跪执法’的时候，出现了‘城管作秀’、‘冷暴力’的新闻……”
“我只想问：在面对这些复杂的执法场面的时候，我们的法律，到底赋予城管什么样的权力和手段去有效执法？”这名队员最后问。
对于城管权力来源的合法性，隋牧青同样持质疑的态度：“很多政府部门把法律授予的权力转给了城管，但这样的转移有效吗？法律赋予的权力可以随便转移吗？”
赵阳则认为，城管暴力执法，源于城管的法律界限尚未搞清。
“当前发生的许多城管暴力执法，起因都是暂扣小贩的物品，这到底合不合法呢？如果对方不同意，或者用暴力抗拒，城管应该怎么办呢？不管，没有尽到义务，强行暂扣，又会发生冲突，公安部门进行配合，又没有足够的警力。”
“一城之管”的存废之争
隋牧青站在不少网民的“正方”，认为城管制度“必须废除”。“因为法律没有赋予城管相关的权力，他们的执法地位也很尴尬。”
在他看来，城管所承担的管理市容职责应该由“公共警察”来负责。
而“反方”赵阳看来，即便取消城管，也不解决暴力执法的问题。
“目前各部门推诿的问题，都集中到了一个城管部门来。国外虽然没有城管，但是也有相应的部门来做。如果取消了城管制度，还权给各个部门，并不意味着就能够彻底暴力执法的问题，而且还权以后，各个政府部门会因此增加大量的人员。”
在采访中，也有不愿透露姓名的老城管对中国青年报记者表示：“作为城管上级的地方政府，早就应该吸取教训，理顺城管的身份和地位。相对集中行政处罚权，实际操作里集中的只是责任和义务，并没有理顺相关部门之间的法律关系和法律地位。综合执法部门，只是地方的万金油，什么都能管一阵，什么都不能根治，然后全社会都把气撒到它头上。”
赵阳认为城管制度不应该取消，同时，作为“临时工”的协管也不应被清退。“现在城管的人数确实不够，南京已经有十年没招聘城管了。这么大的城市，想要管理起来，政府应该加大投入。”
近日《环球时报》评论称：“我们在批评城管的同时，谁也拿不出来一个彻底取代城管的方案。一些建议是局部性的，能起到修补作用，但城管在目前阶段存在的必要性是严肃学者们的共识。”这一观点引发了很大争议。
赵阳并不因为自己是城管，就支持这一观点：“且不说哪些人算严肃学者，有无这样的共识，难道城管存在的必要性仅靠严肃学者的共识维系？”
在城管制度存废问题上，他表现出了“改革派”的特点，“与其取消，不如加强监督，规范一下城管的工作。”
“只纠结城管问题本身，永远找不到答案”
今年“两会”上，全国政协委员、同济大学教授蔡建国就提交了提案，明确呼吁“完善城管立法”。这是我国首个呼吁“城管立法”的政协提案。
本报记者今日联系蔡建国委员，他表示：“至今为止尚未收到任何相关部门对提案的回复。”
“我认为城管和被执法者的矛盾，本质上是非对抗性的矛盾。从根本上来说，是我国法制还不够健全。相比所集中的职责，城管完全没有相适应的法律手段和权力去有效地履行职责。”
赵阳也深有同感。“人们把协管员称作‘临时工’，然而以城管目前的尴尬地位，城管相对其他政府部门而言何尝不是‘临时工’？城管为体制背黑锅，协管员为城管背黑锅，临时工就成了中国最忙最坏的人。”
他对城管的比喻很有意思：“现在的社会矛盾冲突很多，而城管不是灭火的‘消防队’，很多时候恰恰成了‘点炸药包的人’。”
有10多年城管工作经验的他认为，在现有制度下，城管执法应该更需要智慧。
“我们对待小贩，不能一概而论，小贩可能不懂相应法律法规，就应该告诉他们相关的法律法规，以劝告教育为主。我见识过形形色色的小贩，很多是家庭很困难，确实要以此为生，对于这些人群，我们也会予以照顾，通过小区物业公司，解决工作问题。”
赵阳说，对于小贩问题，应该重视“疏导”，以温和的方式予以解决，不能动不动就采取过激的暴力方式。比如“我会做很多前期工作，多开几张整改通知单，多次进行提醒，对形势和执法进行一个预估。城管执法是为了社会的和谐，不能因此破坏了社会的和谐。”
“还要给城管先洗洗脑，让它不能有创收的冲动，要斩断它的利益链。如果没有创收的任务和压力，那么，它的执法就会规范很多。”隋牧青说。
但城管的“专业化”管理，多年来一直难以真正见效。
一位城管部门工作人员对中国青年报记者坦言，“全国城管很松散。想做到标准化，更专业化，受到人、财、物方面的限制，更是一言难尽。”
蔡建国委员表示，明年两会他依然会继续推动“城管立法”的提案。“不能把所有责任都推到某一个城管身上，该健全法治的就应该健全。”
隋牧青也认为，要解决城管暴力执法问题，需要从立法层面入手，“期待城管条例重新修订，把权力明晰一下，去掉与财产和人身有关的强制权。如果涉及到强制权的话，要向法院申请，有了法院文书后，再由城管代表法院来执行。”
赵阳认为，城管问题的出路，正应该结合目前我国的社会大背景。“如果把就业、社保、贫富差距问题解决了，怎么会有那么多小贩呢？小贩少了，暴力执法也会少了，也就不会有老百姓跟你拼命了。如果只是纠结于城管问题本身，永远都不会找到答案。”
本报北京6月6日电
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