会议支出为何要转嫁给下属单位

    6月27日，审计署审计长刘家义向十二届全国人大常委会第三次会议做《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称“2012年审计报告”）。在此之前，审计署通过自己的官方网站，向社会发布了审计署2013年第27号审计公告，即中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果（以下简称“2012年中央部门审计报告”），接受审计的58个中央部门全部“挂彩”。

    刘家义表示，此次审计58个中央部门，延伸审计了317个所属单位，审计预算支出2724.78亿元，占这些部门预算支出总额的27%。对于这些部门预算执行和预算管理中存在的问题，审计署概括了几个方面：预算执行未完全到位，有的单位还虚列支出、以拨作支；一些单位仍存在违反财经制度规定的问题；预算管理制度难以有效发挥约束作用；部门决算草案部分内容编报不准确。

    近年来，每年6月下旬召开的全国人大常委会会议上的一个重头戏就是审计报告。自2003年起，审计署每年6月下旬在向全国人大常委会提交审计报告的前后或同时，发布中央部门审计报告已成惯例。

    与此前的中央部门审计报告不同，2012年中央部门审计报告首次大范围披露了中央部门单位会议费和因公出国（境）费的管理使用情况，揭示了超计划、超标准以及转嫁摊派相关费用等问题。审计报告披露，各中央部门均存在超标准列支会议费、出国费。有的部门一年超计划召开会议200多个，因公出国（境）团组未纳入年初计划的问题也很普遍，一些部门单位还存在超过规定人数、天数或擅自增加出访国家、地区等问题。

    “包括三公经费超支、转嫁摊派这些政府预算执行中的违规现象，在多年来的审计报告中都有体现，反映我国政府的预算管理、预算程序存在诸多漏洞，行政机关在公共财政的支出上有着较大的自由裁量权，这些问题积弊已久。”中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君接受中国青年报记者采访时表示。

    王雍君说，现行预算授权机制——授予行政部门开支公款的合法权力，只是总额意义上的“一篮子授权”，至于预算支出的篮子由哪些开支构成，没有清晰界定，从而留给行政部门“自由组装”的巨大权力。

    记者查阅2012年中央部门审计报告发现，各个部门普遍存在向下属单位和其他单位转嫁会议支出、因公出国出境支出等这些备受公众诟病的违规现象，比如，商务部将一个会议的67.5万元转嫁给其他单位；国土资源部、工业和信息化部分别有132.79万元、70.24万元会议支出转嫁给下属单位，且都向所属单位转嫁因公出国出境支出；环境保护部有94个会议的936.16万元支出被转嫁给下属单位或其他单位。

    王雍君表示，“三公经费”中包括必要性支付和非必要性支出，一些部门超支严重可能与非必要开支较多有关。

    “三公经费”超支还与标准有关。刘家义在2012年审计报告中表示，有的支出标准不完善，如国内公务接待无明确标准，外宾接待标准是1998年制定的，一些津贴补贴仍执行10多年前的标准，形成超标准列支。

    除了“三公经费”超支，2012年中央部门审计报告披露，审计发现在预算科目和支出项目间调剂使用资金13.72亿元，还有4.26亿元基本支出在项目预算中列支。

    上海财经大学教授邓淑莲告诉中国青年报记者，我国目前对于公共财政支出分为两部分：一是基本支出；二是项目支出。基本支出包括人员经费和公用经费，人员经费是指用于给干部职工发工资、福利的经费，公用经费是指保证行政机关、事业单位正常运转所需的经费，这两类经费都按照人头列支。项目支出是指做事的费用，比如修建大型工程、承担科研课题等。

    “三公经费”一般都体现为基本支出，基本支出如果用于其他用途，受到的限制比较多，而项目支出这一大块操作起来更有弹性，更易于“做手脚”。

    2012年，银监会所属云南等4家银监局未经批准，在人员支出与公用支出、基本支出与项目支出间调剂使用预算资金180.72万元。

    2012年，商务部部本级未经批准，将13个项目资金4200.96万元调剂用于应由基本支出承担的会议费、差旅费等。

    2012年，国土资源部部本级在国土资源执法检查等项目中列支物业管理费311.07万元，自行调剂其他项目资金62.65万元用于9个与项目无关的会议支出。

    ……

    类似这种自行改变项目支出内容，将项目支出预算用于基本支出的违规现象在58个中央部门和下属单位的预算执行中比比皆是，手段五花八门，充斥于10多万字的2012年中央部门审计报告中。

    2012年9月，科技部将在乌鲁木齐召开的两个会议日程由四天合并压缩为一天，安排与会人员参观有关风景区，并在会议费中承担食宿费用18.24万元。

    在邓淑莲看来，这是一个典型在项目支出中“做手脚”的例子，“科技部在编制预算时，把开这两个会的支出列为项目支出，按照4天的日程计算食宿费用，实际执行预算时没有按照4天，结余的资金就被用在这个项目之外的支出了。”

    王雍君和邓淑莲都认为，目前我国预算管理中，基本支出和项目支出界限不清晰，缺少明晰的、可操作性的规定，实践中容易出问题。

    曾经有学者研究了近几年的中央部门审计报告，将中央部门在预算执行中的违规做法概括为4种：一是预算支出“头戴三尺帽”，也就是申请到的资金远远超出当年实际支出需要，造成预算资金闲置；二是扩大范围支出，其中较为常见的做法是将项目资金扩大范围列支工资性支出、发放津贴补贴或者建设办公楼等没有获得预算支出资金的方面；三是利用虚假发票套取资金和报账；四是从收入环节，违规为本部门牟利，其中常用的手法是动用下属单位上缴款、行政事业性收费、出租房产收入，以及用各种名义收取赞助费、评审费等。

    有评论说，对政府预算执行情况的审计已经陷入了“屡审屡犯 屡查不改”的怪圈，曾被公众寄予厚望的“审计风暴”，已经有些“审丑疲劳”。

    王雍君认为，审计后的问责很重要，针对中央部门每年预算执行中的违规现象，审计署要求被审计的部门单位“纠错、归位、整改”，然而，这样的劝告无法形成硬约束。不建立刚性的预算绩效评估约束机制，不将预算执行责任落实到具体单位、人员，不进行问责惩戒，审计就没有发挥作用，应把握《预算法》修订时机，实现让预算管理政府。