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近日，一则“全面放开小城镇和小城市落户限制”的消息，如一石激起千层浪。
6月26日，国家发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中说：“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”
上述表述被媒体解读为，我国第一次明确提出各类城市具体的农民城镇化路径。
“小城镇放开户籍限制，并不新鲜。但是，由于农村相对宽松的计划生育政策和不愿意放弃土地权益，小城镇户籍对相当一部分农民的吸引力并不高。”
中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英，在接受中国青年报采访时表示，在开放大中城市户籍“尚需时日”的情况下，作为户籍改革第一步的小城镇，如何真正吸引来农民落户，是一个现实而迫切的话题。
党国英开出的药方是：户口先落，待遇不变。
城镇化率究竟是多少
52.6%与35.2%，一个是统计城镇化率，一个是权威人士估计的实际城镇化率。两个数字之间，横着户籍制度这堵“墙”。
改革开放以来，城镇化一直是一条发展主线。新一届领导班子上任后，城镇化更被放在了重点推进的位置。新型城镇化的“红利”不言而喻，仅从经济角度看，全国人大财政经济委员会副主任辜胜阻曾向媒体估计，其至少可以通过内需消费，拉动3%到6%的GDP。
我国城镇化的确发展迅猛。
发改委报告显示：2000年以来，我国城镇化率年均提高1.36个百分点；2012年城镇的总人口为7亿1182万，城镇化率已达到52.57%。这意味着，截至去年年末，我国城镇人口首次超过农村人口，城镇化进入关键发展阶段。有媒体解读认为，由改革开放时的17.9%城镇化率发展到今天，我国城镇化率已与世界平均水平相当。
但专家估计的另外一个数字，却没有那么“乐观”。
中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在今年的一次公开演讲中称，约52.6%的城镇化率背后，约1/3的人没有城镇户口。
“把他们刨掉，按公安部户籍的统计，我们真实的城镇化率是35.2%。”陈锡文指出，“也就是说，我们实际有城镇户籍的人口不到4亿8000万。”一纸户籍，削去了约三成城镇化率。
此说法也得到了清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明的认同。他告诉中国青年报记者，52.57%是宽口径的统计结果而来。“统计的是在城市居住工作6个月以上的常住人口，而常住人口未必都有本地户籍。”
有媒体报道，我国被纳入城镇常住人口统计的，有约2.63亿农民工及其家属。仅以深圳一地为例，深圳市官方统计显示：截至2012年末，全市常住人口1300.18万人，而户籍人口仅为304.94万人，二者相差3倍。
30位学者上书国务院建议放松异地高考户籍限制，调查显示99%单位招聘要求本地户籍……近年来，关于户籍与非户籍人口在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面的不平等报道，频频曝出。一纸户籍，承载了太多民生之痛。
土地权益最令农民“割舍不下”
土地的城镇化快于人口的城镇化，此现象已引起中央政府的警惕。
李克强总理在上任之初，就提出了“新城镇化”战略，要求实现“人的城镇化”。蔡继明认为，新型城镇化的最重要特点，“就是迁移而来的人口，要与本籍居民享受同等的公共服务和社会福利。”
在此背景下，全面放开小城镇和小城市的落户限制，显得颇令人振奋。而诸多受访专家告诉中国青年报记者，我国小城镇户籍早已“松动”，现实情况可能比新闻中走得更远。
记者查询发现，我国户籍制度改革的脚步，可追溯到1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，使当时450多万农民工，转变为非农户口。近年来，改革步伐日渐加快，尤其2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施后，前述发改委报告显示，目前已有18个省（区、市）出台了具体实施意见，14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度。
经中国青年报记者梳理，已建立城乡统一户口登记制度的城市，早在2003年起就开始出现。其中不仅包括嘉兴、惠州等小型城市，兰州、沈阳、广州、福州、南宁、昆明等省会城市也不鲜见。据公安部统计，2010~2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年835万人。
但一个耐人寻味的数据是：截至2012年年底，国家统计局发布的农村人口总数约6.4亿。近三年来落户城镇的，仅为其中的3.9%。
“给户籍制度‘松绑’来带动城镇化是一方面，但一个现实是：农民并不一定都愿意转户籍。”党国英向中国青年报记者分析，农村相对宽松的计划生育政策和不愿意放弃土地权益，或成为农民户籍不愿向小城镇迁移的两大理由。
“这些年，小城镇户籍限制已经放松很多，有些甚至已经完全放开。但农民进城的首选还是大中城市，而不是小城镇。”蔡继明告诉记者，原因除了缺乏一流的教育、医疗和社会保障服务外，“小城镇没有发达的二、三产业，农民也不太可能在小城镇就业。”
党国英则提示，令部分农民对是否“落户”小城镇心存犹疑的，更多是一笔经济账。
“伴随粮食价格的上升与农民对土地价值的重视，东部沿海地区的农民，已经不愿意转变为非农户口。在农村地区交通状况的改善与新农村建设日益推进的过程中，中西部地区的农民，也开始不愿进入当地的小城镇落户了。”早在2007年，户籍制度坚冰还未加速消融时，中国社会科学院社会学研究所副所长张翼就这样撰文分析。
在今年“两会”上，辜胜阻再次提及，农民市民化的前提，是农民工有稳定的就业，公共服务的均等化，还有安居条件等。因此在他看来，户籍改革更多针对的，是部分长期生活工作在城市、有稳定的职业和住房的人。
“农村户籍附着着宅基地、承包地、林地和很多补贴，农民不一定愿意放弃这些利益。”
“‘舍不得土地’，其实是现在的农民感受到了城乡利益格局的巨大变化。”广州大学社会发展研究院副院长教授谢建社对媒体总结道。
户口先落，待遇不变
户籍制度改革不是简单地换一张纸，而意味着平等的身份和平等的待遇。但教育、就业、医疗、养老、保障性住房的均等化……没有一项不需要巨额财政支持。
农民放弃农村户口“转战”城市后，其“市民待遇”能否真正实现，才是令部分农民如此纠结的主因。
此疑虑并非空穴来风。知名网友周克成建议农民“慎重加入城市户口”，因为一旦待遇没拉平，又丧失了土地权益，就得不偿失。
而因为拉平待遇，政府的财政负担不容忽视。
按陈锡文在演讲中披露的数据，2011年，约有80%的农民工没有参加保险；目前，约1.25亿农村户口的孩子，正处在义务教育阶段。中国社科院发布的《中国城市发展报告》算了一笔账：假设到2020年，中国每年的城镇化率以0.8%到1.0%的速度推进，2020年中国城镇化率超过60%，今后还将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，需要40万亿元至50万亿元。
巨大的财政负担压力下，北京、上海等一线城市对人口城镇化并不热心，甚至多有抵制。
如何“破题”？专家们意见不同。
党国英认为，如果本着渐进改革的思路，钱并不成为问题。
他给出的方案是：户口先落，待遇不变。即农村人口到城市落户，在社会保障上仍沿用农民待遇，但要允许农民暂行保留土地的权益。即农民仍能保留其在原籍的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权，想退出的则由政府给与相应的补助。“虽然有些人会觉得不公平，但只有搁置争议才能改革。而且，人落户以后，城市的基础设施、公共服务就可以享受了。”他说，至于何时拉平待遇，“不同的城市，可以根据各自的财政情况自行决定”。
他进一步分析，进入城市的很多农民都是青壮年劳动力，这部分人能为城市增加财富，并且在未来几十年内，只缴纳养老金的费用而不需要从政府领取社会保障金。“这在总体上，是增加了城市政府的财政收入。增加的收入可以用在‘拉平待遇’上。”
他认为，如采取以上措施，大、中、小城市的户籍改革完全可以同步走。
华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇则强调，土地制度的改革应该“先行”。
他告诉中国青年报记者，农民的耕地、宅基地等资产，因为现行制度下而无法转化为资本，“没有钱的农民根本无法进城定居”。
但中国社会科学院学部委员张晓山提示，土地制度作为消除二元结构、促进城乡经济社会发展一体化新格局的关键点，也是各方的利益交汇，“单兵突进是不可能的，必须要进行全方位配套的综合、深层次改革”。其中，至少要包括国民收入分配体系、财税体制、行政管理体制和干部考核晋升体系。
蔡继明认同此观点。“为进一步促进‘人的城镇化’，土地制度以及中央政府对地方政府的考核体系，都需要改革。”他说，“例如，将地方政府吸收外来人口为本地居民的比例数量，与中央政府财政转移支付的力度相挂钩。这样，可以减轻地方政府的财政压力。”
他认为，与之挂钩的，还可以有新增建设用地的指标和地方官员的政绩考核。“你要增加建设用地、扩大城市，就要用来吸收外来人口。你对‘人的城镇化’做了多大贡献，要根据这个来考核你的政绩。”
实习生 徐霄桐 本报记者 王梦婕
