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不久前，《环保法修正案（草案）》二审稿中的一条规定，将中华环保联合会推上了舆论的风口浪尖。此后，又有媒体报道，中华环保联合会的企业会员中，有一些是曾经被曝光的“污染大户”。一时间，这家社会组织成为公众关注的焦点。
面对质疑，中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东曾通过媒体回应说：“中华环保联合会不会权力寻租、接受贿赂，将接受法律、社会、其他民间环保组织和媒体的监督。”
但争议并未就此平息。具体而言，这些质疑主要针对两点。其一，二审稿将有权提起环境公益诉讼的主体限定为中华环保联合会和省级环保联合会。有评论认为，这其实是将其“凌驾”于其他环保组织之上，有违公平；其二，中华环保联合会是一家从事环境保护事业的社会组织，如果既收取捐款，又收污染企业的会费，其公益性将如何得到保证？
事实上，近年来一些公益慈善组织屡屡受到质疑，虽然引发关注的事件各有不同，但其焦点问题往往与这类组织的定位以及责权利不清晰有关。显然，只有明确其定位职责，才能更好地对这类组织进行监管。那么现行的法律政策对此是如何规定的？
为此，中国青年报记者专访了民政部有关官员及相关专家。
接受捐赠的社会组织有哪些义务
“中华环保联合会是在民政部登记的1875个全国性社会团体中的一家。”民政部民间组织管理局有关处室负责人告诉中国青年报记者，我国把社会组织分为社会团体、基金会和民办非企业单位三类，分别由《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称三个条例）这三个行政法规进行规制。
据介绍，目前民间组织管理局已经按照国际非营利组织的分类标准，按照社会组织的活动领域进行分类，将社会组织分成五大类十四小类，主要包括：经济类（工商服务业、农业及农村发展）；社会事业类（教育、卫生、文化、体育、生态环境）；慈善类（社会服务）等。
这位负责人表示，所有的社会组织都可以接受企业或个人捐赠，但是社会团体没有向社会公募的资格，也就是说，不能像一些公募基金会那样，通过在公共场所放置募捐箱、公布银行账号等方式向公众募款。
中华环保联合会的章程规定，其会员包括个人会员和单位会员两类，单位会员为热心环境事业的企事业单位和有关社会组织。
《中华环保联合会关于会员会费收取与使用管理办法》规定，个人会员暂不缴纳会费，单位会员会费收取按每届5年收费，标准是：一般单位会员每届缴纳会费1万元；理事单位会员每届缴纳会费5万元；常务理事单位会员每届缴纳会费10万元；副主任委员单位会员每届缴纳会费15万元；主任委员单位会员每届缴纳会费30万元。
“拥有会员是社会团体区别于基金会、民办非企业单位最明显的特征。”这位负责人表示。据他介绍，在民政部登记的全国性社会团体中，不是所有的社会团体都收取会员会费，由于社会团体从事活动涉及的领域不同，会费收取的标准也不尽相同。
从2006年至今，民政部会同财政部等有关部门就规范社会团体收取会费先后下发过三个通知，其中规定的几个重要原则是：社会团体制定或修改会费标准，召开会员大会或者会员代表大会，必须有2/3以上会员或会员代表出席，并经出席的会员或会员代表1/2以上表决通过；会费标准应该在通过30日内分别报送业务主管单位、登记管理机关和财政部门备案；会费应当主要用于为会员提供服务以及按照社会团体宗旨开展的业务活动的支出；社会团体应定期向会员公布会费收支情况，接受会员大会或会员代表大会的监督，并在年检时向登记管理机关报告会费收支情况。
“对于社会团体接受的捐赠和收取的会费用途，无论是《社会团体登记管理条例》，还是有关部门的通知，都规定了必须在社会团体章程中规定的业务范围内使用，必须坚持社会组织的基本原则，即非营利原则。依据我国有关税收优惠政策，企业通过有公益性捐赠税前扣除资格的社会团体，用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳所得税额时扣除。此外，社团按规定收取的会费在办理完相关手续后，可以免征所得税。”这位负责人说。
公众对中华环保联合会的另一个质疑是，“不透明，不知道钱是否都用到环境保护事业上了”。记者在中华环保联合会的网站上没有找到有关捐赠、会费使用情况的相关财务报告。
对此，这位负责人表示：“在社会团体的财务信息披露义务上，目前的制度安排是社会团体要低于基金会，基金会通过募捐以及因为自然灾害等突发事件接受的公益捐赠，应当在取得捐赠收入后定期在本组织网站和其他媒体上公布详细的收入和支出明细。社会团体接受捐赠时，一般应与捐赠人订立捐赠合同，捐赠所得应用于合同约定的用途，并向捐赠人公开捐赠资金使用情况。社团会费的收支情况要定期向会员公开，当年会费收入总额在年检时也会报送我们。”
民政部门作为登记管理机关，每年一次的年检是重要职责。这位负责人介绍说，各个社会团体要提交年度工作报告书，除一些基本情况之外，还包括社团当年接受捐赠数额和收取会费数额。另外，按照登记证书尾号的单双号，社会团体要隔年提交审计报告。
如何判断社会组织是否具有公益性
一些公众认为，中华环保联合会接受了社会捐赠，从事的又是环境保护的事业，就应该属于公益性质的社会组织，不能等同于普通的社会团体，应该用公益组织的标准对其规范监管。
有评论指出，按照中华环保联合会章程，会员代表大会是它的最高权力机构，但有污染企业参与行使最高权力的社会组织，如何代表公众利益追究会员单位的责任？其间必然存在利益冲突。
清华大学NGO研究所副所长贾西津多年从事社会组织研究。她认为，“按照目前民政部门对社会组织的划分，基金会总体的公益性质相对其他两类强一些，但是社会团体中也有不少组织从事的业务属于《公益事业捐赠法》中规定的传统的公益事业，它们可以向民政、财政、税务部门申请享受税收优惠政策”。
北京师范大学法学院教授刘培峰认为，公益性社会组织最主要的特征就是服务对象的社会整体性，提供的服务将为社会成员共同拥有，这是它区别于互益性社会组织的关键所在，也是我们确定其有别于非公益组织的核心内涵。因此，公益性社会组织必须以“社会公共利益的最大化”作为自己的行动追求。
有关学者指出，按国际上通行的标准，社会组织应该是独立于政府、企业的第三部门，但在我国，由于历史原因，相当一批社会组织具有官方背景，这也使得这类组织在公益性与公平性上屡屡受到质疑。在贾西津看来，中华环保联合会收取会费引发的争议，很大程度上与其官方背景有关。
贾西津告诉中国青年报记者，类似中华环保联合会这种社会组织，研究者会称它们为“刚果NGO(GONGO,government organnized NGO)”，即 “政府性非政府组织”，这样一个词恰好体现了这类组织定位的矛盾性和含混性。
“非政府组织”也就是“社会组织”，指的是社会身份，即它们与政府行政机关不同的法律地位。而“政府性非政府组织”，指的是这类组织在决策、财权、人事、职能设定、组织目标等方面，正式或非正式地遵循着行政程序或政府意志，对外的社会性和对内的政府性，造就了一种特殊的组织生态。
贾西津认为，这类组织在目前的社会组织中占据相当大比例，基本特征是有少量或没有事业编制，业务主管单位发起、领导干部任职、决策权不完全等。
在她看来，“官办NGO”引起的争议，在于它们的地位是躺在行政和政策优势上获得的，“为何那么多企业要缴一笔不菲的会费加入中华环保联合会，可能就是为了买到它依靠自身力量难以获得的行政资源，不是为了获得服务而是为了获得政府认同”。
三大条例修改亟需厘清的问题
一直以来，公众对公益慈善组织质疑最多的一点是其财务信息不透明，监管不到位。而这显然也与目前对这类社会组织的定位划分不明晰有关。
贾西津说，国际上通行的做法是以公益性和互益性作为社会组织的基本分类标准，公益性社会组织将会享受最优惠甚至是免除税收的优惠政策。贾西津指出，“由于享受了公共财政的优惠即税收减免，那么在财务信息披露、接收会员标准、是否和会员有利益关联、从事业务范围等方面，有着最严苛的标准。简单来说，就是以不能损害社会公共利益为最基本原则。”
她认为，“公益”是指社会上不特定多数人的利益，比如环保、教育，“互益”是指某一特定群体内的互助性利益。互益型组织主要存在于经济领域和社会领域。存在于经济领域里的互益型组织，指通常所说的行业协会、商会、职业团体、工会等，一个重要特点是它们的活动和企业等营利组织密切联系在一起，是市场经济存在和发展不可缺少的组成部分。在美国、日本等国家，这类组织通常被称之为“经济团体”、“产业团体”、“劳工组织”等。
她强调，对于社会组织性质的界定直接影响税收优惠政策的实施，具有公益性的社会组织与其他社会组织享有的税收政策是完全不同的。我国目前尚没有这么细的划分，由此导致很多问题。
我国目前有关社会组织的税收优惠政策，主要包括三个方面：第一，社会组织本身的税收减免；第二，企业向社会组织捐赠的税前扣除；第三，个人向社会组织捐赠的税前扣除。贾西津认为，问题在于，一方面没有按照公益、互益这种维度来区分社会组织，一方面又按照是否从事公益事业这个标准来认定一些社会组织，让这些组织享受税收优惠政策。
以中华环保联合会为例，针对它的税收优惠政策是其接受的捐赠、收取的会费免税。同时，根据《企业所得税法》规定，如果有一家企业向它捐款，这笔支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳企业所得税额时扣除。根据《个人所得税法实施条例》，如果个人向它捐款，如果捐款额未超过他申报的应纳个人所得税额30%的部分，可以从他应纳所得税额中扣除。
贾西津认为，即使在社会组织制度建设比较完善的西方国家，公益组织作为免税组织的界定也并非总是清晰的，不过对免税组织的根本判断原则是它们必须是为了保护公共利益。同时，对免税组织的监管非常重要，如果没有相应的监管措施，就无法避免免税成为逃税的途径，让真正的公益组织受到损害。
有业内人士透露说，2007年至2008年，民政部民间组织管理局曾多次和有关部门商谈，争取社会组织税收优惠政策。但有关部门认为，中国的社会组织内部治理并不规范，若对一些社会组织利用固定资产进行的投资行为也给予优惠，税务部门监管难以到位，难免税款流失。
曾经有学者举例说，民办非企业单位，作为与“事业单位”职能近似的民间经济实体，一直以来登记相对容易，监管相对宽松，吸引了大批资本进入，但这部分组织良莠不齐。有学者提出，民办非企业单位中有相当数量的民办学校和民办医院，虽然民办非企业单位的身份限制其分配利润，但由于目前没有专门针对民办非企业单位的强制信息公开制度，其财务状况普遍不透明。以非营利机构注册，却变相搞经营活动的情况普遍存在。这一现实，决定了税收优惠政策在使用上必须与社会组织的严格定位相挂钩。
刘培峰认为，目前正在修改中的三大条例，如何准确地界定公益慈善类社会组织，“对政府是个很大的考验”。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出降低“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类”四类社会组织成立的门槛，实行“直接统一登记”。可以预见，如何界定这四类社会组织的基本概念和范围将是三大条例修改的重点之一，关系着这次社会组织重大改革中哪些社会组织将会“松绑”，其意义非同小可。尽管目前对社会组织分类定义不明，业内对公益慈善的完整定义也有争议，“但是在立法中，还是要采取开放的界定方法，只有使更多的社会组织顺利获得合法身份，改革的目标才有可能实现”。
本报北京7月16日电
