教育投入要往“低处”倾斜

    近日，教育部和财政部刚刚公布了研究生助学金和学业奖学金标准。这个标准让不少人有些发懵：一方面说研究生要全面收费，另一方面又出台相应的奖助政策。还是一部分人交钱，一部分人免费，这不是换汤不换药么？

    不过，在出钱的财政部看来，这完全是两码事。尽管不少人读研花的钱可能跟原来差不多，但是性质完全变了。

    无论是收费，还是奖助政策，都只是研究生教育改革中的一个经济杠杆。

    在其背后，是各种新机制的建立。上个月召开的全国研究生教育工作会议上，财政部部长助理余蔚平对此作出了解释：完善财政拨款制度，不是简单地增加政府投入，而是重在健全政府投入机制；完善奖助政策体系，不是简单地增加资助经费，而是重在健全激励机制；建立健全收费制度，不是简单地向学生收费，而是重在健全成本分担机制。

    2012年，这种拨款机制的改革就已经开始。这一年，中央财政对纳入全国研究生招生计划的中央高校全日制研究生（委托培养研究生除外）安排生均综合定额拨款。

    在不少教育经济学家看来，不管中央财政对研究生教育拨付的金额增多还是减少，上述改革都在释放一种信号：政府用制度的形式，决定把钱花在合适的地方。

    而在计划经济时代，财政被戏称为“一要吃饭二要建设”。政府到底是怎么决定投入的，还多少有些“说不清道不明”。教育经济学家、北京师范大学教授王善迈记得很清楚，“文革”结束后，中国社科院经济所举办讲座，请国务院经济口的部委领导讲各自的情况。听了两周，王善迈总结，所有部长的讲话都是一个思路：一是部门很重要；二是贡献大；三是设备陈旧；四是政府要掏钱。

    “各个部门都在争夺财政经费和公共资源。你重要，我比你更重要。”王善迈说。

    他也曾经问过数位历任的财政部副部长：我们的经费分配原则到底是怎么制定的？可是没有人能说清楚。

    中国公共财政决策史上著名且有争议的4%，就是一个科学分配经费的案例。1983年中央政治局下达任务，要求研究政府教育经费在国内生产总值中占多大比例比较合适。厉以宁和王善迈等十多位资深教育经济专家组成的课题组历时两年研究得出结论：同等经济发展水平条件下，政府的教育支出应占GDP的一定比例。按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800～1000美元标准和当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例应该是3.87%。

    经过反复研究，中央政治局决定，提出国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例到2000年末达到4%，并将这一决定最终写入了1993年的《中国教育改革和发展纲要》。

    可是，当时的经济情况与美好的愿景有差距。

    在财政部工作了20来年的财政部教科文司司长赵路直言：过去的财力不行。他说，1993年全国的财政收入有3000多亿元，很大一部分用在经济建设领域，教育投入并不多。直到1998年，财政支出结构调整，更多的投入用于民生，教育投入的窘况才有所缓解。

    而在当时特殊的历史条件下，教育条件的改善首先出现在高等教育领域。以“211”和“985”工程为例，一批高校的办学条件得到改善，办学水平也有所上升。

    “中国改革开放一段时间以来，因涉及科技发展和技术创新，对高等教育比较重视，给高等教育的钱也多一些。”王善迈解释。

    但是，“任何一个国家都是先重点发展初等教育，然后是中等和高等教育。如果初等和中等教育不发达，高等教育也没有办法发展。”他从教育发展的角度诠释道。

    当时教育财政支出相当具有“中国特色”：以初等、中等和高等教育划分的三级教育体制中，形成了独特的“高重心”型教育财政支出的结构。很长一段时间内，政府对农村义务教育的财政缺位，直接导致农村教育农民办。换一句话说，农村教育经费严重短缺。

    时隔多年，王善迈还记得上世纪80年代在一个贫困地区观看的一堂让人心酸的观摩课，课后抓了一个“小偷”——因为公用经费不足，一位参加观摩的老师“偷”了课上的粉笔。

    义务教育和高等教育的强烈反差让来自高校的全国人大代表和政协委员都坐不住了。本世纪初，连续几年的两会上，一些来自高校的代表和委员纷纷呼吁政府加大对义务教育的投入。

    2000年后这种状况逐渐得到改善，对农村义务教育的投入成了近几年教育投入的“重头戏”。

    在2012年的两会上，时任国务院总理的温家宝郑重宣布，2012年，教育支出占GDP4%的目标终于实现。

    赵路算了一笔账，2012年在整个教育的财政支出中，义务教育占到了52%。

    “过去扭曲的三级教育分配结构正趋向合理。”王善迈说，重心终于下移，更“低级别”的初等教育和中等教育成了主角。

    更重要的是，政府终于慢慢学会“该管什么，不该管什么”。以教育为例，“义务教育的投入基本是财政投入，它是政府负全责，财政全额保障，非义务教育阶段则实行成本分担机制。”赵路说。

    不过，新的难题又出现了。在赵路看来，某种程度上，用好管好资金的任务比实现4%还难。

    用好管好是什么概念？对此，教育界已经达成了共识：就是办好人民满意的教育。而教育让人民满意并不容易。

    以人民群众反应强烈的择校问题为例。一位著名教育学家在10年前启动了一项关于初中一年级学生入学方式的结构和家庭背景的调查。他找到部分认识的学校校长，希望提供3年之内的初一学生入学方式结构和家庭背景资料，并表示可以匿去学校的名字。结果没有一位校长同意自己的学校接受调查。

    没有办法，这位教育学家只能动用自己的学生资源，“强制”要求自己的博士生——也是一所学校的校长参与调查。最后的结果是：就近入学的学生不到30%。

    究其原因，这位专家说，以县为单位，同级学校之间教育资源配置不均衡，导致教育质量严重不均衡。尽管义务教育法明确规定，小学生就近免试升入初中，可实际上很难操作。为了让孩子上好学校，家长们用尽浑身力气。择校问题应运而生，金钱和权力的择校又引发了新的教育不公平。

    要解决这个问题，一个共识就是必须实现教育均衡。“把各种资源配置真正地向‘低处’倾斜。”这位专家说，他所谓的低处就是贫困地区的薄弱学校。

    在今年的全国教育工作会议上，教育部部长袁贵仁明确提出，今后要在保证教育经费持续稳定增长和用好管好上下功夫，要优化经费投入结构，合理确定教育经费投入比例，专项经费要公开分配办法，强化政策导向，坚持向农村边远贫困民族地区倾斜，把有限的资金用在刀刃上。

    为提高有限经费的使用效率，北京大学教授、教育经济学家闵维方建议，按照国际的经验，建立反映教育成本行为的拨款公式，在分配过程中加入效率激励机制。

    还是以研究生培养机制改革为例，财政部部长助理余蔚平明确指出，在扩大拨款范围、提高拨款标准的基础上，将同步建立研究生教育绩效拨款机制，将拨款与研究生培养质量、科研水平等挂钩，强化追踪问效。

    对中国教育来说，这并不容易。但是，中国的教育已经在讲投入产出比了。