政府部门预算支出为何常“前低后高”

    近日，有媒体报道，广东省人大对该省交通厅、环保厅、统计局3个省级部门预算执行情况进行监督时发现，2013年前7个月，该省交通厅及其下属部门今年296个项目支出中，有109项预算执行率为0.00%。

    2013年上半年，该省省级部门预算支出平均进度为46.88%。116个省级部门中，高于平均进度的省级部门有24个，低于平均进度的省级部门有92个，进度最慢的10个省级部门上半年的预算执行率都在20%以下。

    该报道引起社会关注，在许多人看来，这就意味着今年后4个月，这10个部门将要花完占全年预算支出八成多的钱。

    “这一现象又一次反映了我国财政预算编制粗糙、年度预算执行进度前低后高这些多年来的痼疾。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文接受中国青年报记者采访时表示。

    刘剑文表示，我国现行预算法规定，预算年度采用历年制，即从公历1月1日起到12月31日止。审批预算的全国人民代表大会在每年3月初召开，年初的预算执行计划经过层层审批之后，往往要下半年才能到位，导致支出执行进度滞后。

    中央财经大学财政学院副院长李燕分析说：“全国人大3月份审批预算之后，有一个往下批复的过程，就中央预算来说，财政部要批复到各个中央部门，各个中央部门再批复到各预算单位，这样小半年时间就过去了。一些新增项目支出要等预算批复了才能花这个钱，很可能就到下半年了，这样就会使一些资金支付延后。”

    2012年12月，财政部财政科学研究所负责人曾经就后半年财政支出规模高于前半年接受媒体采访时表示，后半年财政支出规模较大的原因包括，一些项目支出在前期准备阶段资金需求量小，后期实施阶段资金需求量相对较大，相应资金支付也是前少后多；一些据实结算和以收定支的项目年底按实际工作量进行清算，年底支出相对较多；预算安排的一些支出项目由于客观条件变化等原因，资金支付后延，其中有一部分资金还需要结转到下年使用等。

    中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，目前我国预算批复和财政资金使用是脱节的，每年3月全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出，由于对预算资金只有总量规定，并没有“花钱时间和进度”的约束，因此形成一年中预算资金支出“前低后高”的尴尬。

    同样都属预算支出，为何预算基本支出的进度高于项目支出的进度？

    刘剑文解释说，我国现行预算法对此有规定，即在预算年度开始后，预算草案被批准前，政府可先按照上年同期的预算支出数额安排支出，预算经人大批准后再按照批准的预算执行。“这里的‘上年同期预算支出数额’是指安排用于部门单位的人员经费、业务经费等必须的支出。因为人员和日常公用经费的开支属于基本支出，是一个持续性开支，这个是要保证的，否则政府部门就无法运转了，但如果是新增的项目开支，则要等人大审批完以后才能进入预算的执行阶段。”

    除此以外，李燕认为，还有其他因素会导致预算资金的延迟支出，比如近年来为了规范财政收支行为采取的一些措施，如国库集中收付制度、政府采购制度等，增加了财政资金支付审批流程。再如政府集中采购大型设备，货到前或确保质量前先不付款等，也会导致预算资金的实际支出有所滞后。

    接受本报记者采访的几名财税学者介绍说，我国一直实行传统的“基数预算”。在这种模式下，每一年的预算编制都会参考前一年度的预算申报和执行情况，一般是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，如果执行有结余，结余全部上缴，不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此，一些预算单位就会想着在要求的时间节点前、在有限的时间里全部花完。

    据了解，多年来，湖北省统计局副局长叶青和一些财税学者一直在大力提倡用“零基预算”模式取代“基数预算”：每年的预算都从零开始，不考虑上一年的金额。

    这一模式虽然早已被广泛认可，却始终没能真正实现。在李燕看来，“零基预算”这种起源于西方国家企业预算编制的模式，在政府预算编制的借鉴中应具体分析，区别对待。

    “因为按照‘零基预算’的编制方法，相对于庞大繁杂的政府开支来说，需要耗费很大的人力物力，其编制成本很高。”李燕认为，“零基预算”的编制方法在政府部门预算的编制过程中应更多地用于新增项目支出上，而对于部门预算中的基本支出则没有必要每年一一重新核定预算，因为现行部门基本支出是通过定员定额标准体系来制定的。部门的编制定员和各项开支定额国家都有相关具体规定，比如什么级别的基本工资是多少等。

    记者注意到，此次只是广东省人大加强对整个预算过程监督的工作内容之一。2012年7月，广东省人大常委会预算工作委员会组织19名省人大代表到省交通运输厅、省环保厅、省统计局等部门对2012年部门预算执行情况和2013年部门预算的编制情况进行调研。2012年11月，代表对这3个部门准备提交给省财政厅的预算草案进行了初步审议，这一做法改变了代表在人民代表大会开会时才与预算报告草案见面的历史。

    在刘剑文看来， 在政府将预算报告草案提交人大之前，由人大代表对政府部门的预算提前介入审查，地方人大这种尝试，对于发挥人大“盯紧钱袋子”作用具有关键意义。

    在大多数财税学者看来，监督应该贯穿于部门预算编制的整个过程。

    预算草案太粗略，这是各级人大代表和各界人士多次提出的意见，过于粗略就不足以看出问题。即使人大通过了，监督的意义也不是很大。

    “广东从2009年起就编列到款，算是较好一些的了。”广东省人大常委会预算工委副主任黄平直言，现在政府提交预算时他们也不清楚具体的项目是什么，“预算经过人大审批后，再去找项目花钱。这种习惯如不改过来，没有办法做到细化。我们一再跟政府提出要提高预算的到位率，但是目前进展还是有限。”

    作为多年研究预算制度的学者，刘剑文一直呼吁在预算法修改中引入“预算监督专家咨询委员会”制度，由专家协助人大和人大代表对政府预算的编制与执行情况进行全程监督，提出独立的专业建议，让政府预算的编制与执行有随时接受监督的紧迫感，从而在根本上实现人大对政府行政权力的刚性约束。