公共服务外包的问题在哪儿

    石家庄市政府努力通过代金券的形式将养老服务外包给社会，以提高财政资金的使用效率、节省人力。然而，据称市内仅有“星光家政服务公司”一家可提供保健、保洁等相关服务，其价格却很高。最终手持代金券的老人不得不忍受“星光”的高价格，服务水平还只能将就。这也未达到市政府花小钱办大事的初衷。

    中国政法大学政治与公共管理教授吕芳以此为例试图说明当前我国政府购买公共服务尚面临诸多难题。她最近发布了一项相关研究指出，尽管公共服务生产与供给分开的理论为政府向企业等社会组织购买公共服务提供了思想基础，但是实践起来却并非易事。由于缺乏制度化保障、绩效评价不健全、竞争性不强以及政府自身缺乏合同管理能力，这个过程在中国颇显曲折。

    所谓“政府购买公共服务”，是指政府向社会上各类提供社会服务的组织公开招标购买社会服务，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付费用。因为企业、社会组织参与公共服务的生产，政府角色也由服务的生产者、提供者转变为管理者、监督者，从而形成了一种新的公共治理模式。这已经成为世界各国通行的做法。

    1949年以来，中国各地方政府购买公共服务的历史最早可追溯至1995年。那一年，上海浦东新区社会发展局、浦东新区社会基业发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处，委托上海基督教青年会管理“罗山市民会馆”。经过近20年的发展，政府购买公共服务已经扩至居家养老、医疗卫生、社工服务、行业性服务等领域。个别地区还尝试在城市管理、治安巡逻等方面实施服务外包。比如湖南省邵东县综治办与邵东市金豹保安服务有限公司签署协议，以每月7.5万元的承包费，将县城夜间巡逻防控“打包”给对方。

    吕芳指出，我国政府购买公共服务尚未充分发展，障碍因素很多，除了一些理论争议尚待厘清外，更有不少具体问题需要解决。

    首要的是如何建立制度化的保障。当前，现行法规——主要是《政府采购法》——许可公共财政和其他税收收入用于公共服务的外包，但是它仍然面临法律上的困境。因为政府购买公共服务和政府采购货物、工程在目的、标的物、供应方、程序等多个方面存在本质性区别，所以无法以现行《政府采购法》作为直接依据。

    其次，政府还面临如何提高合同管理能力的问题。在政府购买服务中，政府作为合同的一方不仅要对项目的运作负责，而且要对确定服务的质量负责。政府需要进行合同规划、市场分析和预测，为此要设置专业人员和专项预算；需要进行涉及承包权、资金等方面的条款谈判；需要建立和维持一种积极有效的工作关系，着眼于向公众提供优质的服务，而非扮演警察和强盗的角色。如同有的研究者指出的那样，政府在购买服务过程中的理想角色是，公共服务的需求确认者、精明的购买者、对所需物品和服务有经验的检查者与评估者、公平税负的有效征收者、谨慎的支出者。

    可是，当前我国部分地方政府在购买服务的成本核算、合同招标、质量管理、绩效评估等多个环节都缺乏公开、透明、公平的流程。这就带来了诸多弊病，而使这种购买模式的优势丧失。

    “第一，在购买服务之前，缺乏对当地公众和社会需求的分析与预测、合同的规划、合同资金来源的评估等机制，也没建立起社会组织承接项目的资质评估机制。购买服务的预算还没有真正独立和向社会公开。第二，购买服务时没有建立规范、透明的招投标机制。往往将合同给予有官方背景的社会组织。合同文本也大多简单，不够规范和完善。第三，项目实施过程中，没有建立起监督和跟踪机制，以至于普遍存在权力寻租行为。采购过程会出现形式主义以及地方保护主义。第四，购买项目完成后缺乏透明规范的绩效和审计规制。”吕芳表示。

    这些缺陷的存在，也导致了人们对政府购买服务合理性的质疑。现实操作中，我国地方政府购买服务大多为依赖关系非竞争性购买或独立关系非竞争性购买，承接公共服务的社会组织常常是政府下属的单位或团体，只有少数是其他社会组织。这更加重了人们的疑虑。毕竟，只有在竞争充分的情况下，政府服务外包才能利用企业等社会组织的高效率以节约整体的社会成本。何况，中国公共服务外包的交易成本迥异于西方国家，这更令购买服务成为各方都不待见之举。

    不过，吕芳认为，我国面临着从一个全面低福利国家向福利国家转型的问题，福利多元化将是迫不得已的选择，在这种情况下，从“政府直接提供”到“社会志愿提供”这个谱系中的任何一种公共服务供给方式，只要能解决中国某一部分人的公共服务供给问题，都值得倡导。因此，各地方政府通过向社会转移职能，购买服务资金补贴、培育孵化等支持社会组织发展，这些实践仍应该鼓励。

    她建议，国家尽快完善政府购买公共服务的法律依据和政策支持，加强政府的合同管理能力，优化政府购买服务的流程，多举措促进社会组织的发展，以使这项事业进入良性轨道。