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今年10月13日是第一个国家法定的老年节。这天，家住北京市海淀区北下关街道双榆树南里二区82岁的张淑兰老人，在家接受了一次免费的按摩服务。为她提供上门服务的，是北京慈爱嘉养老服务有限公司（以下简称“慈爱嘉”）。
慈爱嘉在南里二区开展的这类服务是北京市首个社会化居家养老试点。今年5月2日，北京市海淀区的相关部门与慈爱嘉正式启动了“社区养老助残服务体制创新试点”合作项目，试图探索建立一套更为完善的政府购买居家养老体制。
我国老龄化进程正以前所未有的速度推进，今年年底，老年人口总量将突破两亿人，其中80岁以上的高龄老年人口将达2300万人，失能半失能老年人口将达3750万人。
2010年，基本养老服务体系建设规划跻身“十二五”规划，一些地方政府提出“9073”或“9064”的养老服务体系建设目标，倡导90%的老人居家养老，7%或6%的老人在社区日间照料所等机构养老，3%或4%的老人在养老院、护理院等机构养老。
今年9月13日，国务院公布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称“35号文”），这是迄今为止首次以国务院名义下发的关于建设养老服务体系的文件，提出到2020年，我国要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。
打破政府界限，整合社会资源
北京市海淀区民政局副局长李杰介绍说，到“十二五”末期，全区户籍人口中，老年人口将达46万人，但海淀区每百名老人只拥有2.8张养老床位，远低于全市3.8张的标准，要追上全市标准，未来3年全区要完成9600张床位的建设，这对于土地资源紧张的海淀区难度不小，因此启动了南二社区的社会化居家养老试点。
在这项政企合作的试点中，场地由北下关街道提供；康复器材由区残联提供；区民政局进行政策指导，同时为部分失能、困难老人出资购买服务；区卫生局提供社区医院、家庭医生服务；双榆树南里二区居委会负责社区宣传和监督；慈爱嘉负责专业化管理和服务。
按照李杰的说法，“合作创新模式打破了政府部门界限，把来自民政、残联、卫生、街道办事处及居委会的资源聚集在服务中心内，避免交叉管理和重复建设，节约了大量的社会资源。企业按市场竞争机制经营，自负盈亏。”
在民政部社会福利和慈善事业促进司司长詹成付看来，此种“公建民营”模式节省了提供养老服务的企业的房屋租金，因而慈爱嘉对外定价不会包含租金成本，一定程度上降低了养老服务的价格。
慈爱嘉有关负责人告诉中国青年报记者，在社区居住的老人可以享受的免费服务有，健康咨询、使用康复器材和多参数生命体征检测仪。收费项目有保健按摩、日间托老、助浴洗浴、24小时老人紧急情况处理等。很多老人行动不便，到了冬天洗澡就是大问题，现在，中心就为老人们提供助浴服务，费用老人完全可以负担。
在服务站以外，慈爱嘉还为社区老人提供了一些收费项目：家庭护士、康复锻炼、个人护理、就医服务等
另外，作为试点，海淀区民政局为南二及周边小区50位老人分别购买了每人200元的服务，200元可以享受一次入户评估，一次护士寻访，4次入户服务。
据了解，目前海淀区政府正在草拟政府购买服务计划，为高龄，低保，失能、半失能老人购买服务。
这位负责人表示，在西方发达国家，政府也会购买养老服务，同样也是只满足最基本的需求，所以政府购买服务主要满足部分困难的老年人最基本的照护需求。
据了解，慈爱嘉目前参与居家养老社会化试点基本可以保证收支持平，“养老行业本身就是微利行业，还需要承担很大的风险与一定的社会责任。但是良性的、企业化的运行才能保证持续性、保证不断地吸收专业技术人员加入，为老年人提供高质量的专业服务。越来越多的居民了解到居家养老的概念和作用，加上政府的大力宣传，我们能感觉到客户量的快速增长。”
脆弱的支付体系如何应对养老服务需求
有了提供居家养老服务的企业，老人是否有能力去购买呢？
李杰认为，目前的社区、土地空间对于居家养老支持不足，社区服务设施建设资金严重不足，目前北京市只有海淀区和顺义区给予了财政支持，虽然我国的基本养老保险和医疗保险给予了老年人基本生活和医疗的保障，但对于一些失能、半失能老人来说，购买长期照护服务的费用确实是个问题。
李杰提供了这样一组数字：截至2013年7月，在海淀区领取养老金的228677人中，每月1500元至2999元的占了大半，有151112人，80岁以上老年人平均退休金为3157元。
根据人力资源和社会保障部统计，到2012年年底，企业退休人员全国平均月养老金水平不过1900元。随着近两年来劳动力成本的快速上升，老人支付能力的缺口显而易见。
事实上，为了应对长期照护所需的庞大开支，不少国家都建立了长期照护保险制度。被保险人从年轻时开始缴纳，在年老生病后，由护理保险来支付费用。如德国在1995年，即将护理保险作为基本社会保险的一部分，强制缴纳。美国的健康保险市场上，长期护理保险也是最为重要的产品之一。日本、韩国则在其社会保险和商业保险领域都大力发展护理保险，分担老人的支付压力。而在中国的基本养老保险才初成体系之时，护理保险仅仅还在各地政策的“探索建立”阶段。
中国老龄科学研究中心副主任党俊武多年来一直呼吁建立长期照护保险。他认为，“这是我国建立养老服务体系中最最重要的。”
此次35号文也暂不涉及这方面的内容。据了解，对于护理保险各部门已有过讨论，但分歧较大。民政部、老龄委等部门支持在社会保险中设立长期护理保险；但人社部、财政部对此则非常谨慎。当前已有的5个险种，增加社会保险险种究竟会带来什么样的影响，暂无更进一步的评估和研究。鼓励地方探索，鼓励商业保险公司探索，仍是第一步。
政府补贴补人头，还是补机构
对弱势老人的补贴是民政部门近年来的工作方向。
据介绍，除了要求各地继续完善对孤老优抚对象、城镇“三无”、农村五保的供养制度，民政部亦在推动建立80周岁以上低收入老年人的高龄补贴制度，鼓励有条件的地区扩大补贴覆盖面，提高补贴标准。此外，也要求各地逐步建立养老服务补贴制度，支持经济困难的老年人购买社会养老服务，对生活长期不能自理、经济困难的老年人，根据其失能程度等情况给予护理补贴。
全国已有18个省份建立了高龄老年人补贴制度，22个省份建立了养老服务补贴制度。各地养老服务补贴采取的模式大致相同。地方政府前期投入大量资金建立起社区的信息平台，包括养老服务机构在内的诸多商家入驻。老人有需求后，拨打信息平台电话，信息平台的运营者根据具体要求安排服务商的服务人员上门服务，老人以养老券支付，商家再向政府部门兑换。
究竟哪些老人可以获得此种补贴，各地的标准略有不同。但基本上还是以民政部门掌握信息数据的传统分类为主，如城市“三无”、低保老人、优抚对象、劳模、残疾人等。
除了此类直接“补人头”的补贴，各地民政部门另一类补贴模式，则是“补机构”。除了公办养老机构继续享受在硬件、人力上的补助，为了吸引民间资本的进入，“公办民营”作为近两年来政府大力推广的模式，也在逐步落地。其具体的做法是，政府投资硬件建设，以低于市场价格承包或委托给民间机构运营，将此间差价补贴给民营养老院。此外，一些地方还有养老院的一次性建设补贴、床位补贴等项目。
不过，这些享有政府补贴的养老院，究竟哪些老人可以低价入住，同样缺乏精细化的评估定位。
“现在有3600万失能老人，我们知道有这么一个总量，但是具体到个人，人在哪里？”在北京师范大学中国公益研究院养老研究中心主任王帅看来，首先要做的是找到有需求的老人，对他们的需求进行评估，方能进行大规模的补贴。王帅介绍，日本就有非常详细的评估体系，同样是70岁的老人，健康程度、经济条件不一样，收到的护理补贴就不一样。自理程度在哪个级别可以享受居家养老的补助，而到了哪个级别就需要转移到养老院实行全程监护，要有一个完整的体系。
为了提高评估的效率，美国的养老补贴工作，事实上也是交给第三方来做。例如，政府给低收入老人划线，收入低于多少，可享受养老券；而养老券必须是在老人接受了机构服务后才能兑现。机构要为哪些老人服务，不是根据老人的经济能力，而是健康状况的实际需要来决定，这项评估工作则是由机构的医生、社工、理疗师等专业人士一同完成。此间，政府要做的工作，便是制定服务标准，对机构进行监督。
据记者了解，北京市每月给80岁以上的户籍老人发放的每人100元养老助残券，本意是让老人们购买居家养老服务，一年要花大概5亿元，90%多都是在餐饮上，“老人拿着券买糕点、包子，并没有购买服务。”
不少业内人士指出，当前地方政府补贴的对象，尽管收入较低，但当中相当大一部分老人身体健康，并不需要真正意义上的照料服务。
8月1日，民政部下发《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，鼓励基层政府联合专业机构、社会组织对社区内的老人需求进行评估、定级，作为落实各项补贴、设计服务项目、养老机构立项等的依据。据了解，直到明年年中，这都将是民政部的重点工作之一。
“硬件建设通常是最容易达到的，达到之后你怎么通过服务把它们激活？”王帅说，由于多年来养老服务体系建设的欠账，为了达到“十二五”规划中有关床位、社区中心的硬性指标，目前各地政府的重点工作都在硬件建设上。硬件建好后，制定精准、高效的补贴政策，将是中国养老服务体系更为关键的下一步。
本报北京10月20日电
本报记者 王亦君
