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日前，洛阳市中级人民法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪，数罪并罚，判处河南省教育厅一干部冯哲有期徒刑15年。经法院查明，冯哲有9套房产，家庭总资产近2000万元。
判决书显示，从1997年10月开始，冯哲历任河南省教育厅财务处副处长、处长及审计处处长，主要负责地市教育经费的筹措，中央和省里下达的地市专项资金的分配和管理，危房改造工程等。14年来，冯哲利用职务之便，收受多人贿赂共计227.7万元，另有798万余元巨额财产无法说明合法来源。
中国青年报记者梳理发现，冯哲案中被认定的35起行贿事实，多数是下级官员为寻求关照或对下拨资金表示感谢而向冯哲送钱送物。其中，数额最小的是2000元，最大的为12万元。
在中央党校教授林喆看来，公务员正常开展工作，相关人员却总觉得要“感谢”一下，这种现象比较普遍。“在行政领域，这种情况有时候已成为一种惯例。”
这种拨款中的“感谢”行为，让财政拨款过程中吃拿卡要的现象再次受到关注。
从“感谢行为”到“权力寻租”
事实上，利用财政拨款权“雁过拔毛”的现象并不鲜见。
2005年，四川省财政厅投资处原处长雷应全因受贿罪被判处无期徒刑。其利用职务之便，在为他人办理借款、下达财政项目资金等事项上谋取利益，收取200余万元“好处费”。
财政部企业司综合处原处长陈柱兵也被曝出，其利用手中的国家专项资金管理权，于2001年至2011年期间，单独或伙同他人收受财物2400余万元。
“这个问题，在官场上太常见了。”北京大学廉政建设研究中心主任李成言在接受中国青年报记者采访时直言。
“掌握拨款权力的人，利用权力，放出信息，搞权力寻租。人们请他吃饭，给他回扣，希望他给予帮助。然后，谁给自己吃饭吃得多，谁给自己回扣给得多，他就把这个拨款给谁。”李成言说，财政拨款的吃拿卡要现象，本质上是“感谢行为”演变成了“权力寻租”。
而这种“感谢”，往往还不易被察觉是行贿行为。
2010年11月春节前，为感谢冯哲为伊川县上天院小学拨付校舍改造资金提供的帮助，伊川县教育局局长王瑞卿和副局长李校立在省教育厅停车场送给冯哲现金2000元。
而王瑞卿此前在接受中国青年报记者采访时曾表示，自己从内心来讲，并没有行贿的意思，就是觉得获得拨款后，应该表示一下感谢。上天院村村支书周大欣也称，“觉得领导对我们不错”，不感谢“总觉得不对劲”。更有不少官员在采访中表示这也是“人之常情”，是一种“礼节”。
“事实上，事后的感谢和事前的行贿是一样的，只是情节不同而已。”中国政法大学教授洪道德说。
林喆也认为，“感谢”行为依然算行贿。她同时表示，“感谢”行为还会产生不良的示范效应。“公务员本来办了分内的事情，但是却从利益相关人那里得到了好处，久而久之就会认为得到好处是应该的，进而主动索要。这是一种权力的变异，这种思想一旦泛滥是非常不好的。”
林喆说，这种现象的产生，归根结底，是因为“把公权力看成是个人的私人物品，把为别人做事看成个人给对方的恩惠，把权力的行使看成是一种买卖关系。”
“给钱就会受到优待，不给钱就会受到劣待，这样就破坏了公平的规则，最后会导致社会形成都要给钱的不良风气，国家资源变成了谋取私利的东西。”中国政法大学刑事司法学院教授阮齐林说。
从审批到监督：各环节皆有“漏洞”
财政拨款吃拿卡要现象的频发，让人不禁产生疑问：症结究竟在哪儿？
“还是制度的不完善。”林喆说，财政拨款从审批、监督到公示，各个环节都还存在一些漏洞。
此前，有媒体就冯哲案评论，认为该案反映出一些地方的官场腐败风气。“审批和拨付往往是主管官员一个人说了算，没有经过充分的科学论证，资金使用也存在许多浪费与挪用、侵吞现象。这也使得获得拨款的地方与部门可以从拨款中拿出钱来行贿，甚至在根本不符合申请拨款条件的情况下‘空手套白狼’。”
李成言认为，目前财政部门直接拨款的权力过大，“所有的拨款必须经过人大预算委员会通过，这才是最有力的制约。”
在财政行政许可与审批环节，贪腐案件时有发生。据媒体报道，1997年，财政部金融司原司长徐放鸣在为某发展银行向财政部申请增加汽车租赁额度大开“绿灯”；1999年至2001年间，徐放鸣又违规审批某国有银行承揽财政部外债发行包销业务。2006年9月15日，北京市第一中级人民法院以受贿罪一审判处其无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收全部财产。
而在监督环节，李成言认为，目前具体监督措施也没有到位，拨款过程中存在内部的暗箱操作现象，不能做到每件事情都公开。
成都理工大学廉政与社会发展研究所副所长肖云忠告诉中国青年报记者，财政拨款的监督部门包括两个方面，一是公众，二是地方的纪检监察部门。
“但是，对公众和百姓来说，钱是怎么下来的，拨到哪个部门，总数多少，应该怎么开支，对于这些，百姓往往都不清楚。”肖云忠认为，公众监督的基础在于对财政拨款的基本情况有所了解。对财政拨款各个环节的不了解，无疑会将公众监督的路堵死。
对于地方纪检监察部门的监督，林喆认为，由于目前的处罚措施不完善，存在当事人不告就不处理的问题，地方纪检监察部门的监督也可能会失灵。
而负责财政拨款分配的官员，其受贿时间也往往比较长。前述案例中，雷应全案受贿时间是6年，陈柱兵案受贿时间是10年，冯哲案的受贿时间更是长达14年。这也暴露出财政拨款多个环节存在漏洞，使违法行为不易被发现。
“财政拨款程序的设计和监督都有问题。”肖云忠说，“程序设计不科学，财政拨款的流程上缺乏监督，就容易出现暗箱操作，吃拿卡要的目的就能达到。”
完善公示制度，实现财政拨款全程透明化
中国青年报记者检索发现，关于如何弥补财政系统的漏洞，各地均在探索。
2005年，中央制定了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。广东、云南、河南、江西等省级财政厅纷纷制定了针对各地财政腐败问题的实施细则。各地方财政厅一方面强调了财政资金全过程、实时、直接、无“盲点”监管，另一方面也强调了干部选拔任用上的公开透明。
2007年，浙江省乐清市人民检察院职务犯罪预防科开展财政拨款回扣案件专题调研后，建议今后对所有财政拨款行为都进行公示。乐清市人民检察院有关负责人表示：“为了防止暗箱操作，建议政府有关职能部门在确定财政拨款方案后，在坚持通过报纸、电视等媒体进行公示的同时，还要列出各乡镇各村庄的具体补助情况，在受益村‘村务公开栏’张榜公示，以接受广大干部群众的监督，增加村一级财务收支透明度。”
林喆认为，目前，我国的公示制度还需要进一步加强。
“目前的公示方式是在单位的信息栏中公示，或者开会的时候口头讲一下，都不是很严格、很规范的。各个单位都应该设立公示栏，定期发布消息。”
肖云忠同样呼吁完善现有的公示制度。“首先需要对流程进行公示，整个流程让老百姓知道，包括财政拨款是怎么拨下来的，拨到哪个政府部门，这笔钱要用来干什么，应该怎么做预算，遵循怎样的政策，哪些项目可以申请等等。”
肖云忠认为，如果这些都能公示出来，违规的行为就会大大减少。
此外，林喆还呼吁建立含公示在内的公务人员财产申报制度。“申报结果的公示范围可以视条件的成熟程度而逐步扩大，可以先做到同级公示。这里不应有秘密申报部分，也不应有暗箱操作部分。规定对不如实申报收入者，‘以谎报罪’论处。”她说。
林喆认为，在没有《反腐败法》的前提下，我国应该出台专门的禁止性条例，来杜绝国家公务人员在财政拨款过程中的吃拿卡要现象。
“公务人员在完成事务之后不得向当事人索取报酬，不得接受对方的报酬，这些都应该有明确的规定。”林喆说，一旦有人违反，就可以采取相应的处罚措施。
林喆还建议，在此基础上，还可制定公务人员接受礼品范围及其最高限额的规定。林喆介绍，许多国家或地区的反腐败法律都有不得接受馈赠的明确规定。例如，瑞士公务员法禁止公务员利用工作之便索要、接受礼品或其他好处，规定“非法所获礼品或其他好处要交公”。巴基斯坦法律规定，未经政府事先批准，“任何政府公职人员不得接受或允许其家庭成员接受任何人赠送的、可能使其对馈赠者承担职务上的义务的礼物。”
然而，完全禁止公务员接受馈赠的法律在实践中会遇到种种困难，因此大多数国家的法律都指出了“不适当的”报酬的范围。如，英国文官守则规定，禁止文官接受与他的工作有关的个人或单位赠送的礼品、酬金或馈赠，以及频繁的宴请，因外交礼节而收的礼品必须上交，但日历之类的小礼物除外。澳大利亚、新加坡、韩国、印度等国法律也有相似的规定。
“考虑到我国的国情，可以将我国公务人员接受礼品的最高限额规定为300元人民币。”林喆说。
实习生 苏孟迪 本报记者 李林
