制度化了，地方改革创新才不是“一阵风”

    “广州网上发布行政权力清单”、“陕西高陵官员上电视晒房”、“安徽宿州书记市长带头登报承诺杜绝红包”……十八届三中全会后，各地兴起了一波新的廉政改革尝试。

    这些新的尝试究竟能否遏制腐败？它们有没有全国推广的可操作性？它们是否只是“一阵风”？中国青年报记者访问专家探究：地方廉政创新，成色几何？

    六成创新集中在“廉政建设” 

    据中国青年报记者不完全统计，十八届三中全会后被公开报道的17条地方改革新尝试中，廉政方面的有11条，占到六成以上。此外有4地推出户籍制度改革举措，两地作出信访制度改革。

    目前廉政的新探索，包括广东、河南、广西、陕西、安徽、浙江、青海、湖南8个省份，涵盖政务公开、官员财产信息公开、严管三公经费、舆论监督、公共服务领域向社会开放等内容。

    其中，最“多管齐下”的当属广东。在十八届三中全会闭幕后第二天，广东省纪委重申“公务通信不得挟带贺卡”，9天之后，广东省人民政府发文要求铁路建设融资向社会投资者开放。

    创新，不只是省级自上而下的。11月20日，佛山市引入第三方评估新闻发布工作；紧接着的21日，广州市依托市政府门户网站和各部门网站，开通了“广州市规范行政权力公开运行”专栏。这个专栏里公布了包含387项行政审批职权、3138项行政处罚职权的“行政权力清单”，接受社会各界监督。

    中山大学政务学院副院长、政治学教授肖滨认为，广州市的举措具有示范效应。“广州在优化审批程序之后，进一步公开行政权力清单，有助于推动政府职能转变，是可以向全国推广的。” 

    北京大学政府管理学院教授周志忍表示，在约束政府部门的自由裁量权方面，广州的尝试并非全国首创。

    他介绍，早在2010年，北京市城市管理综合行政执法局已下发《北京市城管执法系统实施行政处罚自由裁量权一览表（草案）》， “避免了同案不同罚的现象发生”。

    最有“服务精神”的，当属广西多部门陆续废除“学习不对外办公”制度这一条新举措。

    中央编译局比较政治与经济研究中心主任研究员、反腐专家何增科介绍，不对外办公在全国很普遍，“但是拿着纳税人的钱，在工作的时间不正常办公，显然不合适。内部学习不应当占用给公众服务的时间，所以，广西的举措符合建立服务型政府的题中之义。”

    他认为，广西各部门率先迈出这一步，值得推广。“这个推广起来并不困难，政治学习时间应该在正常工作时间之外。”

    走向更公开的不只广东、广西，还有湖南的纪检部门。

    “@三湘风纪 向广大网友问声好！”11月20日9时，湖南省纪委省监察厅正式开通官方微博，湖南省委常委、省纪委书记黄建国发出第一条微博向网友问好。网友“一粒小种子”写下期待：“让民众拥有更多的知情权、参与权和监督权。”

    这种公开的姿态，得到了学者的认可。中国政法大学法学院副院长、教授何兵认为：“信息公开是防止腐败的重要手段，如果信息公开不到位，那政府信誉就会出问题，面临公众的谴责。”

    一些廉政举措，则被专家指出了不足之处。

    对于安徽宿州书记、市长带头登报拒绝红包的举措，北京大学社会发展研究所教授王文章认为，当地领导的“道德示范意义大过推广价值”。

    他分析：“因为这种公开示范缺乏实际监督，只是自我道德的一种标榜、要求，能否达成这一承诺，完全靠个人的道德约束。”

    对于青海“省级领导换公车需选择国产品牌”的新规定，何增科认为：“提倡用国产车也是爱国主义的表现，应该鼓励。但同时需要解决的问题是，怎么避免对已有公车的浪费，再去采购。”

    电视晒官员财产，能推广吗

    并非所有公开尝试，都是十八届三中全会直接“催生”的。

    比如河南周口市的“电视问政”，已试运行了近一年，网友就在近期为其叫好。

    “每两周一期，周四晚播出，每次35分钟。”这个时间被不少周口市民牢记。今年1月以来，已有16名市直单位的“一把手”接受这样的“现场直播”。其中，不乏一把手“被问得直冒汗”的情况。

    而陕西高陵县的做法告诉人们，电视不只可以用来“问政”，还可以用来“晒房”。

    11月11日，高陵县纪委下发通知，全县19名党政“一把手”依次在电视、网络上，面向全县30万人，介绍廉洁自律及配偶子女基本情况。同时，监督投诉热线也被公布，群众可以监督和举报。

    “此举完全符合十八届三中全会精神”，何增科表示，“会议中也提出，对新起任的领导干部个人事项信息公开进行试点”。

    早在2009年，新疆维吾尔自治区阿勒泰市就成为“第一个吃螃蟹的”，首批55名官员进行财产申报试点。

    但从阿勒泰到之后陆陆续续试点的浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川和青铜峡，虽然各地具体操作有较大差异，但结果却非常相似——未能继续推广。

    对比此次陕西省高陵县推出的新举措，周志忍认为，比此前其他地区的试点有三点进步：“一是公开范围扩大了，包括了官员配偶、子女的信息；二是公开的渠道不一样，通过电视公开述廉，更能引起大家关注；三是影响受众范围也扩大了，不会读报、上网的百姓也可以看到。”

    但学者们也指出了电视“晒房”的局限性。

    “与国外采用官员填写公用报表的方式相比，电视公开官员的信息是否真实、全面，观众无法核查，老百姓没办法拿着视频去查。”周志忍说。

    他建议，老百姓可以申请官员签字的电子版信息材料，这样便于追查、留底。“官员信息公开，如果能统一表格、模板，让老百姓知道，可以通过什么渠道、什么理由去查询，更具实效。”

    何增科提出，除了“比较有轰动效应”的电视亮相外，各地还可以尝试其他公开方式，“比如在政府网站或政府公报上公开”。“政务公开如果和个人利益、家庭利益有密切关系的，信息公开就有抵触心理，这是人之常情，但也恰恰需要加大力度。”

    周志忍还提出，“涉及人数少”也是电视公开官员财产信息的局限性。

    他认为，在一个县级单位，具有独立审批权的干部都应该信息公开，“最少也有一两百人”。“而高陵县仅选出19名干部，可能让老百姓认为其他官员有问题，不敢公开信息，这样对增加政府公信力并无好处。”

    学者们认为，“电视公开官员财产信息”的方式并不能普遍适用。

    肖滨指出：“在有限范围里，通过电视直播的形式，有一定优点，但要推广到地级市等更大范围，目前还存在一些困难。”周志忍举例：“一个县级班子，副处级以上干部有20多个，科长、局长人数更多。”

    王文章则质疑，电视公开只是“作秀而已”。

    “如果没有制度化，就几个官员公布财产的话，那有多少意义？老百姓见多了试点，也很可能不相信。”王文章说。

    网络严控“三公经费”，能持久吗

    同样，十八届三中全会后，人们才再次关注浙江乐清市的“三公网络监督平台”。

    从今年8月以来，这个平台包含的是该市“三公”——公务接待、公费外出、公车节假日报备和运行定位的申报、审核、审批、监督，每个干部都要报上菜单、账目明细。它还和公车的GPS定位系统相连，是否违规用车，也随时可查。

    何增科认为，举措的意义在于“它给官员发出了信号，起到了威慑作用，提供了监督官员的一个新渠道”。

    “现在有很多社会热心人士密切关注政府上网的信息，对每一笔政府支出流向是否合理，会提出判断。如果政府愿意自己公开信息，就表明了自己的一种态度，愿意接受社会的检验和公评。如果公开的信息经受住了公众和社会的检验，那么，政府会赢得老百姓更多信任，有助于形成官民之间的良性互动。”

    王文章还表示，“三公”信息公开得有一个前提——“公开得要彻底、细致、具体化”。

    “现在有的政府部门采取比较模糊的方法，只给出大概数，老百姓不知道三公经费具体怎么花的。而像乐清这样，把每天的吃喝、几个人参与，都发到网上，方便群众更好监督”。

    周志忍则明确表态，“我不认为这套制度能持久。”

    他举了一个例子：四川省巴中市白庙乡是第一个搞“三公”经费全部公开试点的。“吃一顿饭、抽一盒烟，接待谁都有，但是搞不下去了，原因是整个大环境，上一级的人来考察，也不敢吃饭，连一根烟都不抽。地方是很廉洁，但是大环境不是这样，没人愿意去公开消费的地方，最后改革试点也无果而终。”

    肖滨则认为，这符合网络公开的大方向，存在推广可能。“网络公开可以随时查到，与电视不同，有助于民众对政府‘三公’经费的监督，这个推广空间更大。虽然不能设想一个举措就能遏制腐败到什么程度，公开总比不公开好。”

    周志忍介绍，5年前，内蒙古某县也在搞“三公”经费改革，他认识其中一名领导。“改革初始一两个月，大家都觉得如释重负，没有必要迎来送往，喝酒接待”。但三四个月后，就出现问题了，“由于不接待，很多职能部门不愿意来，就没有人缘、人气和关系，一些额外资金和项目审批就批不下来”。

    最后坚持了八九个月，“不仅仅是额外灵活申请的项目资金申请不下来，明确规定给当地的资金也拿不下来，有关部门一直拖延不给。”

    “就这样坚持了一年，最后县常委开会说：‘这一年损失比较大，我们要加大接待力度，把损失补回来’，于是，马上恢复得比过去更加厉害。”周志忍说。

    制度化了，地方改革创新才不是“一阵风”

    学者们在受访时表示，“三公”信息公开、官员财产信息公开的方向是正确的，地方也进行了不少“大胆的尝试”，而下一步就是“制度化”。

    “现在官员信息公开还不是法定义务，哪些人要公开，不公开需承担什么责任，都应该具体规定。”何兵对中国青年报记者说。周志忍也表示：“公开的渠道是次要的，关键是‘公开官员财产配偶信息’能不能作为一个制度留下来，如果是为了争改革的‘风头’，过几年就没有了，这样的作用不是很大。”

    周志忍认为，现在“三公”经费公开问题在于“是靠一阵风”。“有些地方抽一包烟都公布，有些就马马虎虎，最后往往是做得比较好的地方坚持不下去了”。

    对于各地试点很难持久的现象，王文章认为是“普遍存在”的。“改革涉及利益群体，他们会抵制、反抗。比如，对上面的规定做一些变通，打折扣地执行，变相地消极拖延等，想当然地为自己捞利益。但我们要从制度上把这种私欲控制住，让他不可能钻空子，才是一个好的改革方向。”

    因此，学者普遍认为，公开“三公”经费应该走向法治。

    “有了由下至上的探索之后，应该由上至下出台具体实施政策，明文规定统一模板，分级别公开，公开哪些信息，隐瞒信息受到什么处罚等等，才能真正走向落实。”周志忍说。

    “首先政府得有决心，权力要在阳光下运行。同时，还应建立健全《预算法》、《政府信息公开条例》等法律的配合机制，明确规定‘三公’经费必须公开。”王文章说。

    最后，何增科的一席话，对今后的改革活力给予了期望：“35年改革开放，出现一个比较让人担心的现象，就是改革的动力在衰减。十八届三中全会后，在国家层面上，改革更加焕发活力，各个地方也都积极推动政府创新。各地政府的创新，对于增加社会活力是很有帮助的。”