甘肃双联惠农贷款探索

    甘南州尕秀村34岁的贡保加从中国农业银行贷款5万元，买了11头犏雌牛，开始了自己“大牧场主”的梦想。这是他有生以来第一次从银行贷到款。之前，虽然这个牧民急需资金扩大养殖规模，可是没有哪个金融机构会看他一眼。

    事实上，1998年以后，贡保加生活的尕秀村就没有谁从银行贷到款过。15年间，这个甘肃省甘南州的小村庄全凭民间借贷融资，利息高得惊人。这让很多人不得不掐灭心中的梦想，让发展致富的机会付之东流。

    然而，一场“双联风暴”正在改变这一切。甘肃省开启的扶贫攻坚行动得到了中国农业银行的资金支持。仅执行国家基准利率的双联惠农贷款，就大面积覆盖了有需求、有发展意愿的贫困农牧民。从去年9月至今年10月20日，中国农业银行甘肃省分行已给全省58个贫困县的8.6万农户发放“双联惠农贷款”58.1亿元。这笔钱为农牧民发展生产插上了金融之翼。

    “虽然运作时间短，但一年多的工作实践充分证明，这是一种比较可行和有效的办法。”该行行长许锡龙说，“双联惠农贷款”有效缓解了农民“贷款难、贷款贵”问题，是商业性扶贫开发模式的有益探索和尝试。

    一

    甘南州地处青藏高原东北边缘，是全国10个藏族自治区之一，也是国家重点扶贫地区。全州有人口73万人，其中80%为农牧民，37%为贫困人口。2012年，甘南州实现地区生产总值96.74亿元，排名甘肃省、全国藏区最后；人均生产总值14004元，排名全国藏区最后；农民人均纯收入3610元，较全国平均水平低4307元，排名甘肃省、全国藏区最后。

    这是一组抽象而枯燥的数字，可是，在这数字背后是千万人艰难的生存图景。有旅游者说，尽管甘南州有美丽的大草原，有著名的拉卜楞寺，但是其区位偏远，资源贫乏，兼有灾害频发，使这里的人们多深陷贫困之中，让人扼腕不已。实际上，甘南州全辖1市7县，都是国家级贫困县，包括州府合作市。

    甘南人并不将自己的贫困都归因于自然，尤其是农牧民。拥有着广阔草场和土地的他们认为，“一米阳光”或许就能驱散困苦的阴霾，就能启动财富的车轮。这“一米阳光”是什么？就是资金。

    有研究者称，我国农村经济经过改革开放30年的发展，农村金融需求日益呈现出旺盛的态势，但现有的农村金融体系在实践中“农业色彩”越来越淡，并没有很好地满足“三农”的金融服务需求。农村资金外流加剧，导致农业及农村经济发展后劲不足。农村金融遂成为我国金融体系中最薄弱的环节。

    这也就是说农牧民贷款难、贷款贵。它是一个长期而普遍的问题。在全国的农村都不同程度地存在着。

    甘肃省的调研显示，全省2600万人口中，农村人口就有2000万。一方面，由于农民收入水平低，缺乏有效的资产抵押和第三方担保，很难被正规金融机构纳入支持范围。另一方面，由于县域及以下金融机构少，农民不仅难以获得贷款，涉农贷款利率更高，普遍上浮超过50%，一些地区甚至超过100%。这两方面情况交织在一起，使得农民贷款问题“雪上加霜”。

    同全省一样，甘南的农牧民也深为贷款难、贷款贵所折磨，甚至比别处更甚。这从银行网点的多寡即可见一斑。在甘南，中国农业银行的网点仅有23个，乡镇网点仅有1个。行均覆盖5625平方公里的客户，点均覆盖1956平方公里的客户。有的牧民存一次钱得骑一天的马才能到银行门口。当然，折磨如果仅限于不方便，也没那么难受。

    2001年，临潭县古战乡的魏吉宏看好牛羊肉的价格，打算建一个养殖场，就跟银行申请贷款30万元。然而，他没有任何“合规的抵押物”。银行没法给他贷。最终魏吉宏只贷到了3000元，还是在村文书的担保下。此后，为了筹集资金，他没少伤脑筋，还差点上了“山寨”担保公司的当。“如果当时银行能多贷点，我能让牛群、羊群翻几倍，也能让老乡们跟我一起多挣点。”

    长川乡的才让扎西也有类似的经历。他曾经做过摩托车生意，有一段时间资金周转不开，想从银行借点钱。可是，他也没有“合规的抵押物”，更找不到担保的人，只能作罢。迫不得已，才让扎西借了1万元高利贷，利息高达2000元！从此，他对贷款的难和贵有了刻骨的感受。另外，他也意识到，像他这样的农民，银行是不那么待见的。

    二

    银行自有苦衷。中国农业银行甘南州分行的一位负责人说：“我们不像有些人说的，不想给农民贷款。我们其实很想给农民贷款，尤其是贫困地区，金融业务很单一，中间业务没多少，唯有把款贷出去，生了利息，我们才会有收入。可是，我们不敢把款贷出去。”

    对于银行的困境，研究者说，当前，农业和农村生产基础依然薄弱，市场风险、自然风险并存且难以控制，行业的平均利润率较低，在这种条件下，金融机构不断压缩农村市场，是其商业化经营的合理选择和资本趋利性的必然结果。何况，信用中介发展滞后，市场信息缺陷严重。政府对农村金融发展的行政不作为和行政过度干预同时存在。其隐含的意思是银行难贷款，自然少贷款。

    温辉荣是中国农业银行临潭县支行的信贷员。从1995年起，他就干这一行了。在近20年的信贷员生涯中，他见识了各种各样的贷款人。“比如王旗乡有一个人在我这贷了5万元，他是加工洮砚的，头一年挺好的，按时还了，第二年续贷，没多久人就不见了。大门一锁，全家搬迁。电话也换了。让我上哪儿找去？”“有的人贷款时千个好，还款时万个难。我曾去催还一个客户，他堵着门骂：‘为啥就盯着我们家收？你把别人的收完再来找我！’说完砰一声大门一关，就把我摆外面了。”温辉荣说。

    藏区还有些特殊性。有一个寡妇要跟温辉荣贷款。“从经济条件说，她还不错，养着一群羊，名声也不坏。可是我最终还是没敢贷给她。因为她家没有别的人。”温辉荣解释说，在藏区，结婚和内地不一样，俩人看对眼了，也不需要什么手续，把你家羊群跟我家羊群赶到一起，就游牧去了，从此可能再也找不见。“这让我怎么敢贷给她？！”

    开头所说的尕秀村之所以15年不入金融机构的眼，也是因为当年欠账的人颇多，把金融机构伤成了惊弓之鸟。

    当然，银行也知道“农村金融供给不足”的存在。对于魏吉宏，温辉荣还是颇为了解的。当年魏吉宏当村主任时还帮他催过村民的款。论水平，论眼光，在当地算是能人一个。他赖账不还的风险其实较小。“他找到我贷款，我也是爱莫能助。毕竟银行的制度在那里，没有抵押，怎么敢贷那么多给他？再说，即使报上去，行里也批不了。”

    为了能把款放出去，中国农业银行甘南州分行也作了些创新，比如五户联保、公职人员担保以及珊瑚抵押。员工说：“藏族人习惯把家产挂在脖子上，就是红珊瑚。他们有了钱就买珊瑚。过年过节都得戴着，视为传家宝。我们就想，珊瑚可不可以拿来抵押？经上级同意，我们试了试，果然效果不错。不良贷款很少。” 

    然而，和农牧民潜在的金融需求相比，这些措施的效应仍杯水车薪。真正要填平银行和农民之间的鸿沟，需要更大的力量、更多的努力。

    三

    2012年2月，甘肃省开启了一项名为“联村联户、为民富民”的系统性工程，以全省58个贫困县、8790个贫困村为重点，由40多万名干部联系40多万特困户，宣传政策、反映民意、促进发展、疏导情绪、强基固本、推广典型。此举意在寻求加快贫困区域脱贫致富步伐的办法。期间，省委、省政府提出了“挪穷窝”、“改穷业”、“换新貌”、“拔穷根”的扶贫开发新目标。

    在“双联”的过程中，甘肃省有关领导认识到，资金短缺是制约农民致富的第一难题。没有资金，帮助农民致富就缺少有力的抓手。可是，这么多贫困县、村，这么多特困人口，如果仅靠财政资金“输血”，是远远不够的。如何能用有限的财政资金去撬动更多的资金，如何在“输血”的基础上“造血”，成了“双联”工程必须解决的大问题。

    2012年5月，甘肃省财政厅找到省农行，提出由财政贴息、农行让利，设计一个新的金融产品，给农民贷款，帮助他们脱贫。在中国农业银行总行和甘肃省委、省政府的大力支持下，农行甘肃分行与甘肃省财政厅联合，创新推出了“双联惠农贷款”专属产品。银行和农户牵手的缘分真的来了。

    2012年8月，农行甘肃省分行与甘肃省财政厅在兰州签订了《金融支持联村联户为民富民行动合作协议》。根据协议，农行甘肃省分行将连续五年每年安排60亿元专项信贷规模，全覆盖甘肃省“联村联户、为民富民”行动中的58个贫困县、8790个贫困村，以支持农户、农民专业合作组织和企业发展农业产业。

    许锡龙介绍说，相比其它涉农贷款，“双联惠农贷款”有四个显著特点：第一，由各级财政注资，组建58个政策性担保公司，为农民贷款提供全程全额担保。它实际解决了农民贷款难的问题。第二，省级财政对农民贷款全程全额贴息，并采取“先收后贴”的间接贴息方式，即农行先向贷户按季收取利息，再由财政把贴息直接打到农户的惠农卡上。第三，农行对贷款执行基准利率，这在全国商业性农村金融领域基本上没有先例。它实际解决了农民贷款贵的问题。第四，在贷款办理流程上，农行与政府联合组建担保调查团队，共同开展贷前调查、贷后管理和贷款收回。

    “双联惠农贷款”兼具“输血”和“造血”两方面功能——5年投放300亿元贷款，是帮助农民“造血”；贷款执行基准利率，财政全额全程贴息，则是为“三农”“输血”。农行执行基准利率，每年让利农民2个亿，5年就是10个亿。甘肃省财政按基准利率6%全额贴息，每年60亿元贷款，5年就要贴息18亿元。两笔加起来，相当于给农民让利近30亿元。无论从“输血”还是“造血”方面来说，意义都非常大。许锡龙说。

    四

    农牧民对双联惠农贷款的欢迎超出所有人的想象。“我知道农民渴望贷款，却没想到这么渴望！”中国农业银行甘肃分行农户金融部总经理周占斌说，58个贫困县都为之热情爆棚。甘南更是如此。

    在广大农牧民眼中，双联惠农贷款是目前甘南藏区力度最大、范围最广的惠民政策之一。碌曲县尕海乡秀哇村支部书记说，以前农民资金需求主要依靠民间借贷，利率普遍为25%，最高达40%，现在有了双联惠农贷款，每1万元贷款光节省利息就给他们增收了3300元左右。“双联惠农贷款政策好，给农牧民带来了福音，是脱贫致富的“及时雨”！”

    他还介绍说，现在农牧民把能否争取来银行贷款作为推选村干部的衡量标准，邻近的加仓村支部书记就是因为没有争取到双联惠农贷款而被赶下台。新任支书的头等要务就是想法子将村子纳入贷款覆盖范围。

    即便是已经进入覆盖范围，如何解决申请贷款的人多与贷款额度有限的矛盾也让村干部们颇费思量。碌曲县郎木寺镇郎木寺村和贡巴村采取了“抓阄”的办法，以消除矛盾、体现公平，其场景颇为喜气。

    尕海乡发放头批贷款时专门举办了个仪式，引得好几百人前来围观。事后，大家纷纷咨询。

    拉仁关乡离县城很远，有的牧民一早就骑马出发，带上油和藏粑当午饭，下午才赶到县农行办手续。

    临潭县流顺乡宋家村的村民们甚至包车要去州里上访。因为有传言说，农行的贷款已经被其他村贷完了。县里的领导如何做工作都不行，直到农行工作人员赶到解释“农行的钱多着呢，谁也贷不完，只要你符合要求，不要担心贷不到”，老乡们的情绪才稳定下来。其时已是深夜。

    甘南州摸底情况显示，全州11.8万户农牧民中，低保户、五保户占近40%，其余60%左右都有贷款需求。其副州长说，双联惠农贷款有效解决了农牧民贷款难的问题，激发了农牧民发展生产的活力，给最广大农牧民提供了难得的、急需的发展及创业的生产启动资金，资金主要用于牦牛和藏羊养殖、牛羊育肥和高原特色种植、养殖业，有力地促进了甘南经济发展，为第二产业畜牧业加工业提供了充足的原材料。

    “双联惠农贷款覆盖面最广，直接服务于最广大、最基层的农牧民群体，特别是具有生产发展能力和意愿的贫困户群体，是甘南州历史上最大规模的金融支持“三农”发展行动；5万元贷款的直接贴息转移可使农牧民每户年增收3000元至4000元，广大农牧民群众的积极性被充分调动了起来，村村讲贷款，人人谈发展，变‘要我发展’为‘我要发展’，输血和造血功能兼备，农牧民增收和扶贫、民生改善方面迈出了坚实步伐，同步进入小康得到了实实在在的支撑。”他说。

    五

    任何一项创新都是在磨砺中完善的。双联惠农贷款也不例外。

    在推进过程中，有人指出，该贷款由财政全额贴息，农牧民不承担任何贷款成本，容易使借款人将其混同于政府救济资金，导致无项目、无用途的盲目申贷，从而引发不按时偿还或将贷款转存套息等道德风险。同时，该贷款主要支持收入状况、还贷能力相对较好的农牧民，这部分农牧民获得贷款支持后将进一步提高收入水平，与其他农牧民收入差距可能进一步拉大，其他没有获得贷款的农牧民可能成为新的不稳定因素。

    再者，财政担保基金的来源可能不可持续。另外，双联惠农贷款对其他金融机构的涉农信贷产品可能会产生一定的替代和挤出效应。

    这些质疑和担忧，有些并非全无来由。

    农行临潭县支行的工作人员发现，确实有人抱着占国家便宜的想法，以为双联惠农贷款像当年的扶贫款那样，拿了可以不用还。

    一个农民对农行的工作人员说，他现在有几十只羊，想贷点款再多养一些。可是，当工作人员随着他去看他家的羊时，却发现只有一个废弃的圈舍，根本没有羊群的影子。“他是抱着侥幸的心理，以为我们不会去核实的。”

    六

    为了进一步完善双联惠农贷款，也为了向社会各界释疑，今年7月16日至19日，甘肃省财政厅和省农行分别由一名副厅长、一名副行长带队，共抽调10名业务骨干，联合组成调研组，赴甘南州对双联惠农贷款工作情况进行了调研。调研选择碌曲县、夏河县、合作市，分4个小组，深入6个乡镇、12个行政村，共走访了120户农牧民（60户已得贷款、60户尚未贷款），通过实地查看、当面访谈、调查问卷、召开包括僧人参加的座谈会等方式，了解工作开展情况，听取各级党政和社会各界的意见。

    通过对60户已获得贷款的农牧民调查了解，调研组发现，100%的都知道这是贷款，不是扶贫救济资金，明白要到期偿还，清楚还款要求，且按约定用途使用了资金。从目前贷款效果看，已经转化为贫困农牧民自我发展的生产经营行为，促进了贫困地区由“输血”向“造血”功能转变。

    双联惠农贷款是件大好事，减轻了农牧民负担，帮助他们脱贫致富，贷款一定要还，诚信为本。

    道德风险是金融行业始终要面对和注意防范的风险之一。调研组发现，双联惠农贷款发展是健康的、有序的，没有发现明显问题。对个别道德风险事件，在工作推进中，已通过多种方式严格管控，防止发生。事实上，为解决农行网点人员少、服务能力不足的问题，甘南州已抽调700多名党政干部，组建担保调查团队99个，集中开展贷前调查，确保双联惠农贷款及时发放。

    中国农业临潭县支行行长王旭军表示，农民大多淳朴，不能戴着有色眼镜看他们。“许多时候是我们工作没做到位，宣传不够，产品设计有问题，才造成了贷款不良，不能都归因于老乡们心思坏、不讲理。”

    他举了个例子：在推进双联惠农贷款的过程中，古战乡的三个老人来到农行网点说是要还钱。一查，是多年前的旧账，也就几千块钱吧。一个老人说，“不知道哪天我就死了，我不能把债背到坟里去。”另一个老人还跟王旭军开玩笑，“不把债还了，赶明儿孙子站我坟头上骂怎么办？说我没给他留什么值钱的东西，却留了一屁股的债！”

    跟农村金融打了几十年的交道，周占斌更是深有感受。他说，农民的账一般“死不了”。虽然可能遇到困难不能准时准点还，但是今年还不上，他明年会还；老子还不上，儿子也会想着还。

    甘南州副州长也说，许多人认为给贫困农民贷款就是肉包子打狗一去不回，其实根本不是这样的。“刚开始推行双联惠农贷款，我去村里调研，有老乡就跑过来说，贷款虽然好，但是我们不贷了。问他们为什么，老乡说，你只让贷一年，我们养牛养羊怎么也得三年才能赚回钱啊！还不上就不贷了。我大为感动，如果真像有人想的那样，他完全可以先把钱贷到手。人家没有想过糊弄银行啊！”

    七

    还有一些变化值得记取：

    双联惠农贷款需要身份证、户口簿等必备证件，由于政策宣传到位，藏区农牧民纷纷主动补办第二代身份证，推进了户籍管理。同时，对嗜赌、吸毒、有犯罪和不良信用记录等行为的农牧民不予贷款，使社会环境进一步净化，社会管理基础进一步夯实。

    贷款工作还成为各级党政干部群众工作的新的重要抓手，干部通过进村入户开展贷款调查，摸清了社情民情，同步宣传政策法律，群众也愿意配合，密切了干群关系，有效缓和了对立情绪，不稳定因素大大减少。依托双联惠农贷款这个平台，各级干部积极深入群众开展工作，得到群众欢迎、好评和拥护，有效争取了群众。干部从前后对比中受到深刻教育，既有效转变了干部作风，也密切了党群关系和干群关系，是群众路线教育成果的一个生动范例。

    “以前，我们干部去农牧户家总是教育人家，结果弄得人家烦不胜烦，连门都不给开。现在，干部去农牧户家是帮助人家，讲贷款，送温暖，人家当然愿意跟着我们走！”刘小宇说。

    （董伟）