如何控制地方政府债风险

    中国社科院财经战略研究院近日发布最新的《中国宏观经济运行报告》研究称，地方政府债务重要的偿还来源是土地使用权拍卖所得，这使得房地产市场的兴衰成为极为关键的因素，这个市场天然具有波动性，从而造成地方政府偿债能力极不稳定。一旦地方政府无法按预期拍卖土地回收资金，就只能通过借新债还旧债的方法来使短期债务被动长期化，形成较大的金融风险。

    中国地方政府债务问题一直为世界所瞩目。近日，中央经济工作会议也首次将防控债务风险列为明年主要任务之一，提出加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。

    该报告提出，中国政府应该果断采取必要的措施及早化解隐存的地方债务风险。

    地方政府负债率远超美国和巴西

    报告显示，中国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县/区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中省级政府（含计划单列市）举借负有偿还责任或担保责任债务的起始年集中在1981~1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986~1996年，这一期间共有293个市级政府和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府债务。

    中国地方政府债务的积累经历了改革开放初期的孕育期、1994年分税制改革的初创期、1997年亚洲金融危机以后的成长期，到2008年以后形成爆发期。2008年后，地方政府年末负债额出现连续两年剧增。2008年全球金融危机之后，中国地方融资平台的空前繁荣，成功推动了中国经济的快速复苏，但也产生了亟待解决的新问题。  

    根据审计署于2011年3～5月对31个省、市、县三级地方政府的债务情况全面审计报告，截至2010年底，全国地方政府债务余额共计107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。

    中国目前地方债区域分布情况显示，截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区/直辖市）政府债务余额2925017亿元，占27.29%。

    按一般规律，上级政府可以通过“支出下移、收入上移”办法转移债务，越到基层债务负担越重，县乡将是债务“重灾区”。但当前的债务层级分布刚好相反，市级政府债务比重最高，县级政府债务比重相对较小。

    该报告称，国际上一般用地方政府债务占GDP比重来衡量债务风险。2011年，美国和巴西的州及地方政府债务约占各自GDP的16%和12%，从表面上看，中国地方政府债务占GDP的比例远超美国和巴西。根据审计署对全国三级地方政府债务审计结果，截至2010年底，省/市/县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任或有债务，债务率为70.45%。2010年，地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务，逾期债务率分别为2.23%和1.28%。有78个市级政府和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

    短期风险大

    报告认为，从长期看，地方政府债务风险主要源于宏观发展风险和地方发展风险。就宏观发展风险而言，中国经济的持续健康稳定发展是地方政府债务安全的基本保证。但是，中国城镇化已经迈过加速增长阶段，人口聚集、城市扩张的进程会逐渐趋缓乃至稳定下来，特别是某些发展已经接近饱和的地区更是如此。经济增长速度也会由高速增长转为次高速或者中速增长。地方政府举债可用抵押的土地数量和收益、地方政府的税收收入等增速都会出现明显的下滑，从而威胁地方政府的偿债能力。如果地方政府负债过高，会引发地方政府的债务风险，甚至威胁全国的宏观稳定。

    就地方发展风险而言，地方政府债务主要用于发展地方经济所必需的公共基础设施投资，如果地方政府投资失败，地方经济没有如预期的快速发展，甚至出现停滞或衰退，投资项目变成“鬼城”，债务风险无疑将爆发出来。如中西部有少部分地级城市已经出现资源枯竭、经济增长无力或人口外流等不利现象，未来将出现较大风险。

    报告分析，中国目前发展模式的发展动力尚未衰竭，长期发展潜力仍然较大，中国有望成为世界第一大经济体。因而地方政府债务长期风险较小，但也有少部分地方政府有可能面临投资失败，依靠自身财力无法偿还债务。

    从短期看，地方政府债务的风险就更为复杂。该报告指出，地方政府债务的短期风险主要表现为现金流风险，它源于地方政府债务短期性和收益长期性、外部性的错配。就社会角度而言，地方政府投资总体上回报大于成本，但这并不意味着地方政府债务不存在短期风险。一方面，地方政府债务主要源于短期信贷融资，偿还期集中于近期；另一方面，地方政府举债主要投资方向的公共基础设施项目具有投资规模大、资金回收期长的特点，如政府收费公路、地铁等。而且还有部分投资项目如环境保护、免费公路等，可能对政府而言只有社会收益而不产生任何现金流入。

    目前，地方政府偿债的重要渠道是将部分投资外部收益内部化为土地增值收益，通过拍卖土地使用权获得部分现金回笼。这又使得地方政府现金流受制于房地产市场，而房地产市场具有天然的强波动性，从而造成地方政府偿债能力极不稳定。一旦地方政府无法按预期拍卖土地回收资金，就只能通过借新债还旧债的方法来使短期债务被动长期化，形成较大的金融风险。

    如分区域看，东部发达城市经济发展已经达到一定水平，可以通过土地出让、税收等产生较持续的现金流偿债。一些中部大城市正处于经济起飞前期，需要大量的固定资产投入，但是短期内却只有相对很少的现金产出，容易面临现金流风险。西部贫穷落后地区虽然缺乏现金流，但是举债能力也受到市场限制，从而相对现金流风险较小。

    根据审计署报告，2010年底地方政府债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013~2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年及以后到期偿还的占30.21%。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

    发挥市场机制约束地方政府之手

    报告建议，将地方政府为发展经济所必须举借的短期债务，通过发债的办法转换为长期债务，从而与地方政府公共基础设施投资收益的长期性相匹配，化解借新债还旧债或依赖土地收益还债的风险。

    具体而言，市场约束与行政监管要互为补充。控制地方债务规模不合理扩张，中央政府可以对地方政府的借款实行必要控制，包括按年度或月份进行借款总额控制、禁止地方政府的不合理借款、对地方政府的借款进行审查和监督、禁止违规担保等。除了直接控制，中央政府还可以通过法律法规对地方债务操作进行合理的规则管理。主要管理指标包括地方财政赤字上限、地方政府偿债能力指数、地方债务累积上限、地方公共支出水平等。

    然而，“上有政策、下有对策”，地方政府可通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工等很多隐蔽办法规避中央政府债务约束，单纯的直接管制效果并不显著。

    这就决定了仅仅依靠中央政府的管制不是万全之法。何况，在自由的市场经济环境下，资金的贷出者会通过借贷利率和借贷数量来对借款人进行约束，没有持久收入支持的负债不会系统性存在。有效利用市场约束是控制地方政府债务风险的重要方面。这要求国内金融市场相对地方政府必须是独立、自由、开放的，地方政府无法通过对金融机构的管制或者干预把自己置于借款人的优先地位，中央政府不会为地方政府债务提供现实或隐性的担保。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。

    根据财政部、发改委、人民银行、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，自该通知下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。对融资平台公司进行规范化和有限责任化，是利用市场机制约束地方政府债务的良好开始。