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财政部企业司综合处原处长陈柱兵，被控自2001年至2011年间受贿2454.4万元。12月20日，北京市第一中级人民法院一审宣判其获无期徒刑。法院方面认为，陈柱兵身为国家工作人员，单独或伙同他人利用职务便利或由其职权形成的便利条件，非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为均已构成受贿罪。
值得关注的是，虽然此次检方指控罪行共包含9项，但陈柱兵主要违法犯罪行为发生于其担任财政部企业司综合处处长期间，利用掌握国家专项资金管理权，为企业获得政府专项资金提供帮助，并借机索取好处费。
国家行政学院经济学教研部副主任张孝德认为，这起腐败案件暴露出当前我国财政资金划拨的审批、拨款规则上存在巨大漏洞。“首先，大量的专项资金支持还是依靠政府直接支出；其次，支出环境缺乏透明和公开性，后期监管缺位。”
他建议，如果政府层面希望更加规范化、法治化地扶植企业，应当通过税收手段调控其发展，因为税收便于纳入法律监控体系，利于避免依靠“人”分“钱”而滋生的腐败。
“在陈柱兵的案件中，他对大量资金具有决定和分配权，难免成为企业的攻坚对象。更合理的方式是，通过减免所得税等手段，来给予企业一定的优惠。”他说。
这一观点亦得到了中国政法大学财税金融法研究所教授施正文的认同。“‘人’作为分钱的主体，必然要面临个人偏好及人情往来。当资金划拨中牵涉复杂的利益纠葛时，比如在企业的资质、申请契合度上需要作出判断时，很容易出现违规操作。”
“我们目前的财政支持，大多是‘政府直接把钱送到企业手里’。这样做弊端有两点：其一是滋生腐败；其二是不利于激发被扶植企业的活力。”张孝德说。
在陈柱兵一案中，一项受贿经历详细描述了其向企业索取“好处费”的全部过程。
2005年12月至2007年1月，陈柱兵被财政部选派为西藏自治区财政厅的援藏干部。其间，他曾数次接受当地企业贿赂。援藏结束后，这样的经历仍未停止。
检方指控的一次受贿过程显示：2010年上半年，张某向方某表示，西藏某集团公司准备向财政厅申报重大科技成果转化扶持资金。张某的身份为西藏某集团公司的常务副总，方某当时任职于西藏自治区财政厅。
随后，双方约定依照35%的比例支付好处费。张某将申报材料上报到自治区财政厅，经财政厅审批，方某又将材料上报到了财政部企业司。两个月后，陈柱兵表示，300万元的扶持资金已经批下来了。随后，中间人从西藏某集团处获取了105万元好处费。
目前企业申请发展专项基金的流程是什么？在陈柱兵一案中，为何仅在一个环节上便会出现如此巨大的监管漏洞？
记者在“国家中小企业发展专项资金项目申报管理系统”中查询到了相关流程。企业需先将数据文件及纸质材料提供给相应的省市管理部门。在确定项目后，进而提交至省市财政部门。最后，由省市财政部门汇总、评审，上报至国家主管部门，获得审批。
对于现有的申报、审批及拨款流程，张孝德的看法是，不论制度上如何设计，如果不能对最终划拨资金的利益分配者实现有效监管，就很难避免以权谋私。
“在支持企业方面，我认为存在误区。是不是把钱送到企业手里就最能解决问题？我看未必。在不伤害市场公平和竞争性的同时，更合理的方式还是通过税收手段，而非政府直接注资。目前企业专项资金的比例过大，额度过高，应当逐步缩小比例和减少额度。专项资金的审批为政府权力寻租提供了很大空间。”他说。
据了解，自2004年设立中小企业发展专项资金以来，其规模逐年扩大。财政部统计数据显示，2011年中央财政安排中小企业发展专项资金高达128.7亿元。
施正文则认为，本案中行贿企业的思路很明确：通过攻坚掌管分配权的个人，获得资金支持。“以‘人’分钱，是我国财政支出制度中比较明显的问题。加之预算比较粗线条，规定在操作中存在弹性，很多专项资金甚至没有纳入预算，仅仅有总额规定，监督很难细化至每笔钱的用途。最终便会导致‘管钱’的人自身缺乏有效监督管理。”施正文表示。
他认为，目前中央拨款给地方的一般性转移支付，相对比较规范，但规模不大。而专项资金转移支付规模很大，但项目分散，并且缺乏明晰的规则。
“我认为申请条件和程序都比较模糊，每笔钱的用途，也缺乏监督和绩效考核手段。整个过程都不够透明。总额如此巨大，而大部分审批、拨款过程都是通过人为谈判来实现，这就很难避免出现问题。”施正文说。
此外，他还表示，现有审批流程、环节过多也是导致层层“揩油”的原因。企业从申请、获批到拿到拨款，要经历层层环节。审批环节过多，不仅降低了行政效率，也加大了腐败风险。
“现在专项资金的审批缺乏明确的规章制度可循，往往就是依靠中央层面的一纸文件，相关部门再自行制定简单流程。如果过程再不公开透明，必然无法纳入法律的监督体系中。不公开申请企业间的竞争，意味着审批人、拨款人的权力过大，对资金的走向及额度拥有最大决策权。依靠一两个人的主观判断作出决定并不合理。”施正文认为。
在陈柱兵一案中，另有一处细节引起了专家关注。据了解，为了支付回扣，西藏某集团公司常务副总张某曾将自己公司与一家北京公司的技术转让合同标的进行了更改，将100万元标的更改为400余万元。
“整个过程的随意性值得警醒。在很多案例中，申请人是否符合条件、应该获得多少支持、用在哪儿……都缺乏衡量标准。这可能导致真正需要支持的企业拿不到钱，一些皮包公司却能通过手段得到支持。既损害了公共利益，也违背了专项资金设立的初衷，降低了使用效率。”施正文说。
2013年3月，媒体曾曝光陕西扶风最大养猪场“烂尾”一事。该项目的投资人之一扶风县鼎鑫肉制品有限公司，直至项目实施过程中方被证实为皮包公司。此前，这次合作曾被陕西省农业厅评价为“强强联手”。
“当务之急是制定严格的审批制度，包括明确申请条件。对虚报资质的企业一经查出，严肃处理。并在各个环节向社会公示，接受企业与社会的监督，杜绝暗箱操作的可能，设立专人严格追踪欠款去向，公示资金预定用途，若发现有挪用现象就严肃处理。”施正文表示，“在后期考察中，将绩效考核引入下一轮资金申请竞争中，实施效果差的企业将被问责。”
国家行政学院教授竹立家建议，应使专项资金的审批、拨付制度化、透明化、法制化。“通过类似于招标的方式，让全社会都知道这笔钱的走向。评判条件明明白白写出来：有潜力的企业上，没实力的也别眼红。减少审批人的自由裁量权。”
施正文也认为，公开信息意义重大。“申请者之间是竞争关系。你虚报了信息、通过手段骗取专项资金，其他符合条件的企业就可能被淘汰。社会和竞争者的共同监督，便于避免此类腐败案件的发生。”
同时他建议，改革的另一方向是减少对企业专项资金的支出。“应当通过市场和税收来调节。政府职能应该转变，手不能伸得太长，扶植一家企业，其实也间接损害了市场竞争的公平性。应当从规模上减少专项资金，让市场发挥决定性作用。此外，预算要细化，专项资金必须纳入预算体系。现在很多专项资金并不在预算之列，如果有也仅仅是个大概数字。”他说。
本报记者 骆沙 实习生 杨之光
