解决拆迁难题 美国经验也不靠谱

    近年来，随着城市化进程快速推进，征地、拆迁引出的血案和群体性事件层出不穷，迄今为止仍没有找到全盘解决的顶层设计。12月25日的《中国青年报》又报道一起荒唐的拆迁株连事件：安徽省太湖县城管局一位副局长，接到领导口头通知，要求他到“县城建设指挥部征地拆迁组”报到，拆迁对象包括他的女儿。每当中国人遇到解决不了的难题时，我们就会习惯性的想到国际惯例。而美国是国际惯例中的典范。于是，美国老太婆当钉子户的故事开始流传了。

    西雅图有个老太婆叫伊迪丝·梅斯菲尔德，居住在巴拉德西北一所小房里。2007年，开发商要建商业大楼，在老太婆那里碰到了钉子。老人家的房产市值8千美元，开发商价开到12万美元，但她不为所动。最终，开发商知难而退，让商业大楼凹进一块，老太婆仍住在她8千美元的房子里。

    这个故事近年来在中国被广泛传播、扩大解释，听说过的人无不羡慕美国社会对私有财产的严格保护，恨不能生在美国。然而，事实真相总是更复杂，远不是保护私有财产那么简单。

    其实，财产所有权在美国并不是神圣不可侵犯的，美国政府征地、拆迁的事情时有发生，甚至动用国家公权力为大公司征地的情况也不少见。这里，再讲另外一个美国老太婆的故事。凯露的房子坐落在美国康州新伦敦市，1997年当地政府为了吸引大制药公司辉瑞入住，出面替辉瑞征地。凯露不为政府出的高价所动，拒不搬迁，2000年政府发出强拆令。凯露一路上诉，2005年最高法院裁定凯露败诉，房子没保住。

    伊迪丝能保住房子，而凯露却不能，原因就在于凯露面对的是政府拆迁。美国宪法第五、第十四修正案规定，出于公共利益考虑，政府通过恰当的程序、给予恰当的补偿，可以征用公民的私有财产。因此，如果是政府拆迁，被拆迁人并没有选择余地。

    在美国，拆迁最大的争议就是如何界定公共利益，这是他们打拆迁官司的主要原因。修建公共设施，诸如地铁、办公楼、煤气管道是公共利益，没有什么争议。但是，政府为了增加收入把地卖给开发商，为了吸收投资替开发商征地，是不是公共利益存在巨大争议。

    如果想借它山之石，那么美国的经验是两条，一是商业拆迁和政府拆迁要严格区分；二是补偿必须按市场价格落实。回头看中国的拆迁问题，性质和难题则完全不一样。最大的区别就是土地的所有权性质不同。在美国，联邦政府拥有约30%的土地，州、市政府拥有少量土地，大部分地归私人所有，所有权和使用权合一。在中国，所有土地归国家、集体所有，个人只享有土地的使用权，土地的所有权和使用权分离，且最长使用权为70年。

    商业拆迁和政府拆迁在美国就是一团麻，在中国更难区别。在中国，因为土地归国家、集体所有，开发商只能从政府手中买地，并没有权力直接将房主从政府的土地上赶走，只有政府才有这个权力，理论上一切征地都是政府行为。在美国，为了解决公共利益界定的难题，美国利用自己的三权分立体系，要求每一起政府征地案必须由当地议会决定是否为公共利益。而根据中国现实国情，不可能照搬美国做法。于是，如何界定是政府拆迁还是商业拆迁，就成了大难题。

    按市场价给予恰当补偿在中国更难以落实，原因就是产权不明。理论上，房主只有70年的使用权。实际上，在中国的大众意识里，房子就是能子子孙孙相传的。也就是说，法律上规定房主只有使用权，但是公众却认为自己拥有所有权，这是一个巨大的认知差距和隐患。这个问题决定了合理的价格没有办法确定。如果按所有权计算，绝大部分拆迁补偿都给少了，因为政府卖块地动辄数十亿，给拆迁户的是少数，大头都入政府腰包。如果按70年的使用权算，绝大部分拆迁补偿又给多了，因为在同一地点租相同面积的房子住几十年，可能用不了那么多钱。因此，在不少拆迁纠纷中，政府都认为补偿够了，拆迁户都觉得给少了。

    关于美国老太婆的拆迁故事仅供大家茶余饭后发发感慨，中国的事需要中国智慧、中国办法来解决。拆迁问题要从根子上破解，必须在所有权上找出路。

    （作者是中国现代国际关系研究院中东研究所所长）