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德国有8000万人口，他们行政法院每年都要受理30万个案件。按这个比例估算，我国每年行政诉讼案件应该在500万件左右。但作为13亿多人口的大国，我们每年行政案件只有区区10万件，有些年还不到10万件，这当然不正常！事实上，我国行政争议数量不少，这从每年巨大的信访案件规模就能看出来。为什么行政争议不计其数，但是行政诉讼数量一直在极低水平徘徊？究其根本原因就在于，现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开。一方面，制度上的缺陷将想要提起行政诉讼的老百姓挡在了诉讼大门之外；另一方面，由于行政诉讼在现实中解决问题的能力有限，老百姓打了半天官司，最后拿到的都是“法律白条”。遇到这种情况的老百姓，不仅会影响身边很多人对法院和法律的信心，很多人就此产生了打官司不如上访、诉讼不如闹事的想法。这对法治可以说是一种毁灭性的打击。
1990年10月1日，我国第一部《行政诉讼法》正式实施，开启了“民告官”的新时代。在23年之后，《行政诉讼法》首次大修。在日前举行的中央政法工作会议上，习近平总书记强调要完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。这也成为此次《行政诉讼法》修改极为重要的现实背景。
我国当前的行政诉讼制度存在哪些缺陷？《行政诉讼法》修改应当承担什么样的历史责任？近日，国内权威行政法学家、中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德接受了中国青年报独家专访。他指出，由于受到来自党政机关的不当干预，行政诉讼实践非常艰难，不修改《行政诉讼法》伤害的不仅是行政诉讼制度，更是整个法治社会。要改变这种局面，必须进行以设立行政法院为代表的根本性的制度变革。把行政诉讼制度塑造成通畅、权威、有公信力的解决问题渠道，对维护司法权威与社会稳定意义重大。必须以行政诉讼领域为司法改革的突破口，让老百姓在每一个行政诉讼案件中都能感受到公平正义。
有了《行政诉讼法》，老百姓可以借此对政府行为说不
中国青年报：实施20多年来，《行政诉讼法》在社会上发挥了什么样的作用？
马怀德：现行的《行政诉讼法》1989年制定，1990年10月1日正式实施。23年来，这部法律不论是在保护公民、法人以及其他组织合法权益，监督行政机关依法行政，还是在维护社会公平正义方面，都发挥了非常积极的作用。因为《行政诉讼法》是我国第一个允许老百姓起诉行政机关，并且将老百姓和政府机关平等地置于法庭上原告被告两造的制度设计。有了这项制度设计，老百姓可以借此对政府行为说不，对政府行为的合法性提出质疑，从而监督政府工作、维护自身合法权益。同时，这部法律还使得越来越多的老百姓意识到自己是享有《宪法》所赋予的检举、控告、申诉等基本权利的实实在在的公民。在此之前，没有任何一部法律规定，能明确允许老百姓行使这类权利并用制度加以保证。
在法制建设领域，《行政诉讼法》为后来的《行政复议法》、《立法法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等许多其他法律规章的出台奠定了基础。特别是《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》，可以说就是《行政诉讼法》的直接产物。因为《行政诉讼法》规定，对具体行政行为不服的可以提起诉讼。实际中，哪类具体行政行为最容易引起老百姓的不满与争议？无非就是行政处罚、行政许可、行政强制等行为，因此要依法规范这类行政行为。而老百姓告政府的目的，一方面是要纠正行政机关的违法行为，另一方面也是要对政府行为给自己造成的损失进行救济，于是国家赔偿制度就应运而生。
中国青年报：《行政诉讼法》曾与《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》一起被列入修改议程。现实中，后两部法律早已修改，《行政诉讼法》却迟至现在才正式进入修改程序。既然《行政诉讼法》所起到的作用巨大，为何它的修法进程却如此缓慢？
马怀德：《行政诉讼法》修改进程慢、修改阻力大，最根本的原因在于这部法律本身非常特别，也十分敏感。在我国的司法实践中，行政诉讼案件虽然在数量上无法与民事、刑事案件相比，但是，由于它涉及的是政府机关，而且很多时候是对政府权力的规范和限制，所以它的敏感度要高于大多数民事、刑事案件。现在一提到《行政诉讼法》的修改，就会引起老百姓以及行政机关两方面极大的关注。老百姓希望加快法律修改进程，让这部法律发挥更大的作用。行政机关却认为，在现行制度环境下公权力被约束的差不多了，已经有了束手束脚的感觉，如果再通过修法来加强约束，会对政府工作产生巨大的负面影响。众所周知，行政机关手握重要权力，处于强势位置。任何掌握权力的主体都不希望自己的权力受到约束，对于意在监督约束行政行为的《行政诉讼法》，行政机关自然会持不配合甚至抵制态度，希望它修改得越慢、越少越好。
中国青年报：从现实情况来看，《行政诉讼法》是否已经到了非修改不可的时候？
马怀德：《行政诉讼法》实施20多年来从来没有修改过，这在我国现行的240多部法律中是非常罕见的。法律是对现实问题的回应，必须跟上时代的步伐。不难想象，这些上世纪80年代制定的法律条文，无论如何都很难适应当下社会。
如今，老百姓对于行政诉讼制度的心态非常微妙。当他寄希望于通过行政诉讼来解决问题，尝试一次没有解决问题，尝试第二、第三次还没有解决，几个回合下来，他就会对这个制度丧失信心，不会再相信并使用这个制度了，而这些不断积累的问题最终会使得老百姓彻底丧失对法治的信心。所以，现在的行政诉讼实践正处于一个非常艰难的时期，不修改《行政诉讼法》，伤害的不只是一个诉讼制度，而是整个法治社会。
这次《行政诉讼法》修改显得比较保守，还可以再大胆些
中国青年报：对于《行政诉讼法》的修改，法学界有小修、中修、大修三种观点。从您掌握的信息来看，这次对《行政诉讼法》的修改属于哪一种？
马怀德：任何法律修改，社会上都会流行大修、中修、小修的判断。但是这种分类不是绝对的。因为有些法律的修改中，涉及的条文虽然不多，但都是核心条款，那也算大修；有些法律的修改，涉及的条文很多，但都是一些边边角角、细枝末节的内容，不是关键部分，也不能称之为大修。
从我这次拿到的《行政诉讼法》修正案草案来看，这次修法算不上大修，也不是小修，顶多可以说是中修。因为从数量来看，这次修改涉及了原有70多条法律条文中的30多条，不可谓不多。但是从修改的内容来看，这次修改的力度并不大，修改后的条文与原有法律条文以及司法解释之间的差异不明显，没有出现所谓的根本性的制度变革。
中国青年报：您的意思是这次的修法草案比较保守？
马怀德：可以这么说。法律修改中最重要的原则就是实事求是，如果一个法律到了要大修的时候，只进行小修或中修，就不是实事求是；如果一个法律只需要小修却做大修，那也不是实事求是。前一种情况是保守，后一种情况是冒进。这次《行政诉讼法》修正案草案显得比较保守，还可以再大胆些。因为对于修改的内容来说，大家也都会表示赞同，但是大家普遍觉得，这样的修改“不过瘾”、“不解渴”，非常有必要修改的条款基本都没有修改，所做的修改基本都是一些小修小补。
中国青年报：说这次的修法比较保守，您能举几个具体的例子吗？
马怀德：就拿呼声很高的扩大行政诉讼受案范围来说，大家都希望这次修法过程中有两个核心问题能够解决：一个是对规章以下抽象行政行为（“红头文件”）的审查问题；另一个是将行政机关的内部行政行为纳入行政诉讼的范围。但是对于这两个大家普遍关心的问题，这次的修正案草案都没有给予充分的回应。在抽象行政行为的审查上，草案规定只能在起诉具体行政行为时一并请求对规章以外的规范性文件进行审查，不能直接提出审查请求，法院发现规范性文件违法的，只是不作为认定具体行政行为合法的依据并转送有权机关依法处理。这其实是肯定了实践中的做法，并没有实质性的进步。而对于行政机关的内部行为，这次的修正案草案没有涉及，依然将其排除在诉讼范围之外。
另外，现行的《行政诉讼法》规定，只有当行政行为侵犯了公民人身、财产权这两种具体权利的时候，当事人才可以起诉。这就把许多政府机关侵犯公民劳动权、休息权、受教育权的行为排除在了行政诉讼的范围之外。对此，学界一直呼吁要扩大受侵害权利的诉讼保护范围。然而，在此次法律修改中，修正案草案只是在公民人身、财产权后面加了一个“等合法权益”。也就是说，对于扩展的范围没有进行明确表态，只是进行了模糊处理，对于扩展行政诉讼的受案范围作用非常有限。
现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开
中国青年报：据了解，近几年每年行政诉讼案件一直在10万件左右。在您看来，这个数字正常吗？
马怀德：我国平均每年的民事案件在两三百万件左右，刑事案件每年也有几十万件，为什么行政案件就只有区区10万件，而且很多年份都少于10万件。这当然不正常！德国有8000万人口，他们行政法院每年受理的案件都有30万件。假设两个国家政府机关的依法行政水平差不多，按这个比例算下来，我国每年的行政诉讼案件数量也应该在500万件左右。
作为一个拥有13亿多人口的大国，我国的行政争议数量肯定不在少数，这从我国每年巨大的信访案件规模就能看得出来。为什么行政争议不计其数，但是行政诉讼的数量一直在极低的水平徘徊？究其根本原因就在于，现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开。一方面，制度上的缺陷将想要提起行政诉讼的老百姓挡在了诉讼大门之外；另一方面，由于行政诉讼在现实中解决问题的能力比较有限，许多老百姓久而久之就不再信任法院，不会把自己遇到的争议提交到法庭来解决。
中国青年报：行政诉讼制度中的什么缺陷，将老百姓挡在了诉讼的大门之外？
马怀德：除了行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄之外，司法实践中，行政诉讼立案难也是一个长期存在的问题。现实中，很多老百姓想打官司，法院找各种理由不予受理，有时法院干脆就置之不理，既不做出受理的决定，也不做出不受理的裁定，这种情况下老百姓往往投诉无门，一点办法也没有。为了明确行政诉讼的受案范围，最高法院出台了一些司法解释。但是实际中，这些本是为了指导法院受理案件的司法解释，却成了法院不受理老百姓起诉的“借口”。比如司法解释规定，对于行政指导行为法院不受理。有些时候，当老百姓对政府作出的“会议纪要”等行为提起诉讼时，一些法院就硬说它是行政指导，拒不受理老百姓的起诉。
中国青年报：除了受案范围狭窄、立案难等，当前行政诉讼制度还存在哪些问题？
马怀德：行政诉讼制度的目的不清晰。现行《行政诉讼法》第一条中就写明了当前行政诉讼制度的三大目的——“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。实际上，在这3个目的之外，还缺少一个最重要的目的，就是解决争议。因为辛辛苦苦走完了行政诉讼程序，最后老百姓与政府机关之间的行政争议没有解决，保证了权利、监督了政府行为又有什么意义呢？这次的修正案草案中，在行政诉讼目的的条款中，只是在原有的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中删去了“维护”二字。对于这样的改动我当然赞成，可是还不够，应该明确写上“解决公法争议”。
当前行政诉讼的审理制度也存在很多问题。就拿现在的法律规定行政诉讼不能进行调解这一条来说，可以理解，这一条款背后担心行政机关放弃权力损害公共利益的初衷是好的。但现实情况是，当下有40%～50%的行政诉讼案件最后都是以协商方式解决的。这种背景下，还规定行政诉讼不能进行调解就没有任何意义，但是这次的修法仍然坚持不得调解原则，只是补充了行政赔偿和补偿案件除外的条款，显然没有回答实践中的问题。
中国青年报：执行难也是当前行政诉讼制度中的老大难问题吧？
马怀德：现在原告即老百姓败诉之后还比较好执行，难就难在被告即行政机关败诉之后的执行。比如返还财产、金钱给付方面的执行义务，行政机关拒绝执行，法院又不敢封门又不敢冻结，根本执行不了。再比如解除限制人身自由方面的执行义务，法院判决要把人放回来，行政机关就是不放，法院一点办法也没有。更有甚者，一些地方的行政机关依仗着自己掌握的巨大公权力对抗法院的情况也时有发生。我就知道有一个地方，法院裁定撤销了某一个行政机关的行为，这个行政机关随后马上又做出了一个完全一模一样的行政行为。来来回回，法院撤消了10次，人家行政机关最后做出了11次相同的行政行为。
执行难的后果就是，老百姓打了半天官司，最后拿到的都是“法律白条”。曾经有当事人跟我说，没打官司之前还比较相信法律、相信行政诉讼，打了一次官司并且胜诉之后，拿了一张“法律白条”，5年乃至10年都执行不下来，最后对法律一点信心都没有了。而这些遭遇到执行难问题的老百姓，在现实社会中就是一个个活广告，他们会影响身边很多人对法院、对法律的信心，很多人在这一过程中甚至还产生了打官司不如上访、诉讼不如闹事的想法。这对法治可以说是一种毁灭性的打击。
中国青年报：对于执行难的问题，这次的修正案草案中提出，行政机关不执行判决可拘留其负责人。这能不能有效解决执行难问题？
马怀德：这样的规定只是“看上去很美”，稍微有点常识的人都明白，它在现实中根本不可行。想解决行政诉讼执行难问题，必须有系统性方案。我们曾经在给全国人大法工委提交的专家建议稿中提出，治理行政诉讼执行难，应该有3个层次的手段。第一个层次是罚款。对于拒不履行法院判决裁定的行政机关，既要罚单位的款，更重要的是要罚相关负责人的款；第二个层次是公示。现在民事诉讼执行中可以公开“老赖”的信息，行政诉讼同样也可以公开那些拒不履行法院判决裁定的行政机关及其主要领导名单。对于爱面子的行政领导，这一措施的效果显而易见；最后，如果罚款、公示效果都不明显，就应该与《刑法》实现对接。对于拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当按照《刑法》第313条规定追究行政机关领导的“拒不执行判决、裁定罪”。
我国设立行政法院的时机已经非常成熟
中国青年报：从您列举的行政诉讼制度的诸多缺陷中不难发现，当前行政诉讼制度受到的最大“威胁”是法外干预。
马怀德：的确如此。地方党政领导和相关部门对行政诉讼的干预，是《行政诉讼法》实施20多年来比较普遍的问题。尤其是行政机关面临败诉的行政诉讼案件，往往会施加给法院各式各样的干预。如打电话、发公函、批条子、在媒体材料上作批示，甚至在法院建设、申请办案经费、干部任用等方面设置各种障碍。这正是造成法院立案难、审理难、执行难的根本原因，也是法院无法树立起独立公正权威形象的原因。
中国青年报：行政诉讼制度应该做出什么样的改变，才能系统的避免这种干预？
马怀德：许多大陆法系国家的司法实践证明，要改变行政诉讼案件中地方化的司法倾向，最根本也是最行之有效的方法就是设立专门的行政法院系统。行政法院的人、财、物都由最高人民法院掌握，不与地方发生任何关系。有了这一个完全独立于地方党政机关的垂直司法体系，就能从制度上防止地方的干预，确保依法独立公正地审理行政案件。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里面明确提出，要改革司法体制，探索司法管辖区与行政区划适当分离。据我所知，现在有关部门正在酝酿知识产权专门法院、少年专门法院。相比于前两者，设立行政法院也很必要，也很迫切。但在这一次的《行政诉讼法》草案中，还没有关于设立行政法院的相关内容。
中国青年报：我国当下设立行政法院的时机成熟吗？
马怀德：时机已经非常成熟。面对党政机关的不当干预，行政诉讼制度已经尝试过许多次调整，比如行政诉讼案件的管辖权提到上一级法院、行政诉讼案件的交叉管辖以及不断发文确保公民诉权等。但是最终，这些做法不但没有解决法院审理行政诉讼案件受到干预的问题，反而使得问题越来越严重。这种状况下，通过建立行政法院来进行根本性的制度性变革就显得迫在眉睫。
建立行政法院是一种低成本、易操作的做法。在我国当前的法律体系下，建立行政法院既不需要修改《宪法》，也不需要修改《法院组织法》，只需要将《行政诉讼法》中的“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”，改为“行政法院审理行政案件”即可。而且，在行政法院的设立上，有很多便利的条件。铁路法院正在进行划归地方的改制，可以利用这些法院既有的经费预算与办公场所，再从各级人民法院聚集一批行政审判人员即可，不需要增加太多的经费与编制，就能顺理成章的解决这一问题。
更重要的是，行政法院的设立会发出一种非常强烈、积极的信号。在当前社会官民矛盾激化，行政争议动辄就演变为群体性事件甚至恶性刑事案件的时期，通过设立专门的行政法院，来向老百姓打开行政诉讼的大门，把行政诉讼制度塑造成通畅、权威、有公信力的解决问题的渠道，对于维护司法权威与社会稳定都有着莫大的意义。
司法改革应该从行政诉讼领域改起
中国青年报：同样作为解决官民矛盾的方式，相比于信访，行政诉讼的优势何在？
马怀德：在解决官民矛盾问题上，信访与行政诉讼不在一个层次上。虽然现在有信访条例等规定，可是在本质上，信访是把解决问题的希望寄托在领导或者领导批示的身上，具有封建人治色彩的做法，是一种比较低级的矛盾解决机制。相比之下，行政诉讼则是经过多年积累、发展形成的一种高级的化解矛盾纠纷的法律机制。多年的信访实践也不断证明，信访并不能有效解决矛盾，过度依赖信访只会强化人治损害法治，甚至引发新的矛盾，最终造成整个社会信访不信法的局面。
在一个国家治理体系与治理能力逐步走向现代化的国家，更应该重视成熟的、理性的、现代化的纠纷解决渠道，比如行政诉讼、仲裁、行政复议等。而对于信访，应该逐步将其恢复到下情上达、政府沟通民意的角色定位上来，让大量的官民矛盾进入法治化的解决渠道。
中国青年报：您曾指出，行政诉讼领域应该成为司法改革的突破口。为什么这么说？
马怀德：司法体制改革是一个全局性的工作，涉及到司法体制机制、司法能力建设等多个方面。但是从迫切性来讲，当前司法改革的重中之重应该是习近平总书记所说的，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。在民事、刑事、行政诉讼案件中，哪一类案件里老百姓感受到的公平正义最少？行政诉讼领域算是其中重要的一类。这从近年来行政诉讼案件达70%左右的上诉率以及8%左右的申诉率就可知一二。行政诉讼案件之所以会成为老百姓能感受到公平正义最少的案件类型之一，根本原因就在于它是民告官的案件，诉讼过程会受到各式各样的干预，难以保证公平公正的结果。
正是因为行政诉讼的特殊性，所以以努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义为目的的司法改革，就可以以行政诉讼领域的改革作为一个突破口。解决了行政诉讼的制度化、规范化问题，老百姓能够从行政诉讼实践中感受到法治的公正与公平，他们对法治的信任程度就能得到很大提高，我国的法治就有希望。
