司法改革如何“去地方化”

    人物档案

    程雷，中国人民大学法学院副教授、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任、中国刑事诉讼法学研究会副秘书长。

    对话背景

    新一轮司法改革已经箭在弦上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）出台后，中央有关部门正在根据《决定》的要求制定关于推进司法体制改革的具体实施意见，并制定落实改革部署的路线图和时间表。

    《决定》在“推进法治中国建设”部分中提出了司法体制改革目标，包括改革司法管理体制、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面，其中最受瞩目的是提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这一改革构想正面回应了多年来学界及社会舆论要求司法“去地方化”的呼声，获得了一致的赞誉和好评。

    一片“喝彩”过后，更多理性思考也开始浮出水面。人们关注的是：改革能在多大程度上达到预期效果？我们的物质条件、人员素质、思想观念、社会环境等是否有足够的准备来适应司法体制的重大调整和转变？还有多少支撑新体制运行的机制、制度问题需要我们去破解和设计？

    日前，中国青年报记者专访了程雷。他表示，《决定》中提出的“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”将是一项大工程，“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”具体如何实施，还存在制度上的瓶颈。

    新一轮司法体制改革意图破除司法权力“地方化”

    中国青年报：《决定》公布后，学界比较一致的观点是，新一轮司法改革将在司法权力去地方化、去行政化方面着力，目的是提高司法公信力，你怎样看《决定》中有关司法体制改革的提法？

    程雷：确实如此，近年来司法地方化、行政化已经成为司法机关的痼疾，司法不公与司法腐败两大问题愈演愈烈，人民群众对司法公信力的评价逐步降低。上述问题至少可以表现三个典型的社会现象：“信访不信法”、“权力案、关系案、金钱案”具有一定的普遍性、冤假错案连续出现。实现司法公正作为“在全社会实现公平正义”目标的重要组成部分，必须通过改革才能适应整体政治体制改革的要求。

    司法权是中央事权，地方法院和地方检察院是国家设立在地方的审判机关和法律监督机关，并非地方党委、政府的附属部门，无论在首都北京，还是在西北边陲，每位法官、检察官行使的都是国家权力。《决定》中提出的这两项内容，剑指“司法地方化”倾向，是落实《宪法》关于“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的重要举措。

    中国青年报：司法权力地方化在我国是一个长期现象，你认为形成原因是什么？

    程雷：所谓“司法权力地方化”，是指法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权和检察权。这一问题的形成有着复杂的原因。按照《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级法院院长和检察院检察长，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》（以下简称“两院组织法”）进一步授权各级人民代表大会常务委员会根据法院院长、检察长的提名任免法院、检察院的其他主要组成人员。

    这些规定将地方各级人民法院、人民检察院的人事权授权给地方各级权力机关行使，加之“分灶吃饭”的财政体制，事实上形成了地方各级人民检察院的人权与财权掌握在地方。伴随着中央与地方统一与分权的变化态势以及事实上地方相对独立的经济、社会发展需要，导致审判权和检察权地方化的因素逐步增多，审判权和检察权受制于地方暴露出的问题越来越多。

    法检两院财物实现省级统管不困难，人事权需要严密制度设计

    中国青年报：《决定》中提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这被很多人看作一项突破性的举措。有一种观点是，为何司法机关的人财物不能完全由中央统一管理？

    程雷：有一项统计数据，我国共有3500多个法院、近20万名法官，所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，是相对务实之举。

    中国青年报：财物统一管理涉及司法机关的钱袋子问题，应该如何改革？

    程雷：司法机关经费管理体制已被学界诟病良久，“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的传统体制，使司法机关过度依赖地方，在独立行使职权时易受干扰，形成司法的地方化弊病。上一轮的司法改革已经关注此问题。

    2008年，《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出，将政法经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”，中西部困难地区通过中央财政转移支付。其中，人员经费由同级财政负担，公用经费（包括日常运行公用经费和业务经费）和业务装备经费由中央、省级和同级财政按比例负担。

    中共十六大报告就提出改革司法机关的人财物管理体制，随后2004年法院和检察院都提出探索建立业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。但这项改革并未真正进入议程。

    中国青年报：司法机关的人的问题，也就是官帽子的问题如何实现省级以下统一管理？

    程雷：地方法院、检察院的人事权和财权不同，《宪法》规定了地方各级人民代表大会产生各级人民法院院长、人民检察院检察长，这里规定的“各级”显然是指县、市、省三级，而不是专指省级，这就意味着，如果按照《决定》中提出的将检法两家的人事权收归省级，将由省级人民代表大会及其常务委员会选举、任免三级法院院长、法官、检察长及检察官，有违反宪法的可能。

    司法改革应当坚持依宪改革的原则，宪法的规定仍然应当遵守，在此前提下可行性较强的改革方法只能是修改两院组织法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中提名权的相关规定，从提名权而非任免权角度推进改革。

    中国青年报：2013年10月30日公布的十二届全国人大常委会立法规划中，两院组织法已被确定为一类立法项目，即条件比较成熟在任期内提起审议的法律草案，如何修法才能保证《决定》中提出的这一做法能够有法律依据？

    程雷：具体来说，赋予省级人民法院、人民检察院向县市两级人民代表大会及常务委员会提名法院院长、检察长人选的权限，同时对党管干部的原则与体制也进行相应的调整，将县市两级人民法院院长、人民检察院检察长的考核、任免建议权收至省委组织部门，同时规定由省级人民法院、人民检察院协助进行考察、建议的权限与程序。

    对于法院院长、检察长之外的其他法官、检察官的任免，也要相应作出调整，有必要改革目前的法官、检察官遴选机制，探索省级人民法院、人民检察院统一遴选、考核、推荐本省内法官、检察官人选的相应机制，推荐出的相应人选由县市两级法院院长、检察长提请同级人民代表大会常务委员会任免。

    司法管辖与行政区划分离尚需更多制度设计

    中国青年报：《决定》中提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，也是针对司法地方化开出的药方，这项改革是否也是学界多年的呼吁？

    程雷：这种设想早已有之，早在2004年11月，时任最高人民法院院长肖扬即提到，“司法区按照行政区设置，同时也存在跨行政区设置的司法机构”，“将来内地跨行政区设置的司法机构还会不断增加。”

    近年来，很多学者建议打破当前司法管辖区与行政区划的重合设置，根据各地经济、社会的实际发展情况建立机构和编制，按照司法的需求和规律来设置司法管辖区。这样，可以削弱地方势力对司法的干预。

    中国青年报：我们注意到，在海南、湖北等地，伴随着行政区划的调整，也有跨行政区划设置法院的情况。2013年下半年，北京市调整司法区划，设立了第三中级人民法院第三检察分院，我国4个直辖市的中级人民法院与其他按地（市、自治州）设立的中级人民法院不同，并无相应的一级党委、政府和人大系统与之对应，这种做法可以借鉴吗？

    程雷：有一定的借鉴意义，行政区划的客观调整可以顺势引发司法管辖区与行政区划的一一对应关系被打破。直辖市行政区划设置具有特殊性，相应的司法管辖区的设置效果不具有广泛参考意义。

    从管辖的角度出发，设置专门法院也是备选方案之一，比如《决定》中提出，设立知识产权法院等专门法院，今后可以通过提级管辖、指定管辖，审理部分行政案件、跨行政区划的民商事案件等。同时加大最高人民法院对全国法院、省高院对地方法院的监督力度，建立最高人民法院以及省级法院的巡回审判机制，这种巡回审判机制与传统上的、我国存在过的巡回审判机制内涵不同，主要是通过提级管辖，将疑难、复杂或者跨地方、容易引发地方保护的案件纳入到巡回审理的范围。《决定》中设计的巡回审判机制，目的是破解司法地方化的难题，而不是便民、高效。

    中国青年报：《决定》中有关专门法院的表述，应该如何理解？实践中如何操作？

    程雷：关于通过设立专门法院解决司法地方化的建议，可以在有限范围内试点，但应当谨慎观察效果后再予以推行。包括海事法院在内的各个专门法院在实践中运行效果如何，到底在多大程度上能够克服司法地方化问题，产生出哪些新的问题等，都亟待进行评估研究。

    司法改革的各项举措先行先试特别要强调严格、科学、实证的跟踪评估研究的重要性，根据评估结果，通过数字与数据说明能够切实解决问题、赢得民众信任与欢迎的举措，才能够进一步推广并逐步上升为法律固定下来。

    司法改革既是顶层设计，同时也是摸着石头过河，不能想当然地认为《决定》中的各项改革举措都是板上钉钉的，多数改革方案只是指明了应有的方向，具体实施路径都需要进一步探索，在探索过程中，所有改革的效果评价只能看是否符合诉讼规律并符合人民群众的广泛利益与需要。