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今年中央一号文件提出，完善农业补贴政策，“新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性”。这实际上就是要求进一步强化农业的支持保护制度，力争在体制机制创新上取得突破，以有效发挥财政资金对农业生产的导向作用，调动农民的生产积极性，确保国家粮食安全。
优化农业补贴机制，是提高惠农政策效应必须面对的首要问题。现有按土地面积补贴的农业补贴方式，曾经极大地激发了农业生产积极性，但随着农村土地流转的加速，土地承包权与土地经营权分离，对农业补贴带来了新的挑战。由于农业补贴方式粗放，农业补贴基本上为土地承包人所有，粮食生产者无法得到补贴。这种与粮食生产不完全挂钩的农业补贴方式，不仅不利于调动种粮农民的积极性，减弱了当前粮食补贴的政策效应，更强化了农业经营制度的约束，加重了土地流转的成本，阻碍了农业生产走向规模化和集约化，导致农业组织化、集约化程度提升缓慢，农业市场竞争能力低下，延缓了传统农业的现代转型。因此，对新增农业补贴进行改革，是顺应农业发展转型的创新之举。
优化农业补贴机制，是提高农业补贴精准性必须破解的现实难题。目前农业补贴的发放，是一种典型的“撒胡椒面”的平均主义方式，已经越来越偏离政策预期，对农民的农业生产积极性影响不大，无法解决农业发展的现实问题。将农业补贴与粮食生产挂钩，实现农业补贴的精准性、指向性，不仅体现了国家财政政策补贴的公平、正义，而且适应了当前农村土地承包权与经营权分离的现实需要，为农业现代转型提供了政策与体制机制保障。
与此同时，对于粮食主产区而言，一方面肩负保障国家粮食安全的重大责任，而另一方面，农业补贴对农民“人人有份”，对主产区奖励补贴不与产量挂钩，成为一种“普惠”政策。虽然农业大县肩负着粮食安全的国家责任，但由于农业生产效益偏低，在国民经济中的比重不断下降，农民对农业增收的期望较低，不少主产区的耕地抛荒现象十分严重。而区分产品、区分经营主体、区分产销区域的补贴，就打破了农业补贴在行政区域上的平均主义，使粮食主产区和新型农业经营主体在发展现代农业过程中更有政策保障，更有信心，有望跳出“背着包袱抓粮食，抓了粮食背包袱”的怪圈。
优化农业补贴机制，必须使政策的推动力对接市场的原动力。优化农业补贴机制这一创新在实践中具体操作，必然会遇到一些困难：一是核实播种面积难。全国农业播种面积庞大，而且地形复杂，各地情况不同，要按照实际播种面积进行补贴，困难大、问题多、成本高，难以实际操作。二是核实粮食产量难。要对千家万户的粮食产量进行核定，其中的难度是难以想象的。如果在收购环节进行补贴，历史上就发生了不少国有粮仓、粮食企业套取国家补贴资金的典型案例。
如何优化农业补贴机制，以保证农民能够从种粮中得到比较收益？一方面，政策补贴的推动力要通过市场价格的原动力起作用，另一方面，市场的价格原动力需要政策补贴的推动力来激发。市场激励需要政策配套才能走得更远，而政策补贴必须得到市场的激励才能可持续推进。
近年来，由于农产品价格远远低于农资价格和劳动力价格的上升幅度，农业补贴再高，也无法超越其在市场中获得的实质效益。因此，仅仅依靠政府的财政补贴毕竟有限，关键是要发挥市场机制激活农民从事粮食生产的积极性。
对农民而言，没有比价格信号更直接激活其从事生产的原动力了。
当前，最关键的问题是，粮食最低保护价按照什么样的原则确定，才能发挥价格信号对资源配置的诱导作用？粮食最低保护价的确定，应该取决于社会劳动力的平均价格、农业生产资料的价格及其上涨的幅度、技术和资金投入所取得社会平均利润及其通货膨胀的幅度等市场因素。目前的粮食最低保护价，根本未能反映市场价格因素的动态变化。例如，现在我国进入了劳动力价格上升的阶段，农村工价持续上涨对粮食价格的影响长期以来没有引起足够的重视。因此，粮食价格无疑会紧跟劳动力价格、农资价格等整个物价的上涨而相应上涨。
（作者为湖南省农村发展研究院院长）
陈文胜
