“从严管理”南极旅游并非“因噎废食”

    春节期间，一个百人中国旅行团不请自来到了南极中国长城科考站，令科考站措手不及，陷入两难境地：祖国亲人远道而来，不欢迎、不接待，似乎不近人情；但是科考站不是旅游站，科考队员也不是旅游接待员，科考站的食品、淡水、药品和能源等并非为旅游者准备。不过科考站的同志还是盛情接待了这批不速之客，而且他们也不是第一批，近两三年来，长城科考站已接待游客1600多人次，实在不堪重负。

    此事引起媒体强烈反响，国家海洋局有关人士表示，“南极旅游需要规范，相关管理条例亟待出台”。而一位旅游媒体人表示，“是值得骄傲的一件事情。长城站如果在这种情况下，呼吁进行严格的政府审批管理的话，我个人认为是因噎废食”，“南极不是一个主权国家，所以就不可能纳入到中国公民出境旅游目的地目前的管理办法里面去”。

    诚然，近些年来悄然兴起的南极旅游是我国旅游、特别是高端旅游的新业态和新市场，尚在起步中，理应大力扶持。国际南极旅游组织协会（IAATO）的数据显示：2011年以前中国人前往南极旅游人数甚少，未单独列出；2011～2012年，到此的中国游客达到了1158人，排在世界第六，远低于美国（8991人）；2012～2013年，中国游客翻倍至2328人，排名升至第五，仍低于美国的10677人。可以预料，南极的遥远、神奇与神秘极具旅游吸引力，南极旅游市场会快速增长，旅游企业在丰厚利润的驱动下将会以更大的力度开拓这个市场。

    越来越多的中国游客到访南极必然引发三大问题：一是南极的环境保护与生态安全，二是游客自身的安全，三是影响科考站工作的正常进行。2013年12月俄罗斯“绍卡利斯基院士”号科考船在南极洲附近航行时被浮冰所困，原因是当时该船上来自英国、阿根廷、荷兰、新西兰、智利等国的52名游客不顾船长警告，执意上岸参观而延迟了航程，遭冰层围困，被国际舆论斥责为“伪科学考察”。我国铁龙号考察船临危相救，赢得了国际赞誉。前车之鉴，后者当取。如若因中国旅行团的不规范操作，一旦导致严重的生态破坏或安全事故，“值得骄傲的事情”也许会成为“值得吸取的教训”。

    南极洲不是一个主权国家，任何国家任何人都有权进入。但是，今天的南极洲也不是一个任何人想去就去的地方。早在1959年12月，多国政府就在华盛顿签订了《南极条约》，目前，该条约签署国已有包括我国在内的26个。1991年6月，该条约签署国又在马德里制定了《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《议定书》），对南极科考活动的环境保护作出了极严格的规定，其中规定签署国的“船只或其国民组成的前往南极洲和在南极洲内的一切探险队”应向其他签约国“预先通知”。《议定书》认定，“进行交流的科学人员，以及随同任何此种人员的工作人员，对其在南极洲时行使其职能的一切行为或不行为，只服从其作为国民所属的缔约国的管辖”。中国政府于1991年10月签署了该《议定书》。可见南极虽然不是“主权国家”，但也决不是一个“想去就去”而不受本国政府管理、约束的地方。中国作为一个负责任的大国，必须对自己国家的机构、企业和人员在南极洲的行为负责。

    目前，中国虽然在南极洲建立了长城与中山考察站，也有先进的考察船。但至今还没有一艘自主制造和自有产权可抵达南极的远洋邮轮。目前，中国公民赴南极旅游大多是先乘飞机到达南美洲，然后在智利、阿根廷等国通过当地的旅行社，乘船或飞机前往南极旅游，可以说旅行经营的大头“肥水”流入了他人“田”，而且也使中国游客的安全和利益得不到有效保证。

    南极洲的确不是一个主权国家，但不能因此就认为不需要建立赴南极洲旅游的管理体制、法规和机制。到目前为止，中国并未将南极洲列入中国公民的旅游目的地，相关管理条例也尚未出台，这恰恰是政府的缺位，而非越位。

    无疑，南极是一个特殊群体在特殊的环境下以特殊的方式开展特种旅游的特类目的地，南极旅游的管理不能照搬已有的中国公民出境旅游常规管理办法。笔者认为，目前极需要在《海洋法》、《旅游法》和《南极条约》、《关于环境保护的南极条约议定书》等国内、国际法规条约的基础上，从3个层面对南极旅游的管理经营进行创新性设计。

    在政府层面，国家海洋与旅游管理部门共同管理、联手指导，并与《南极条约》相关方加强沟通与协调。建议两局尽快就指导南极旅游组成联合机构，调研南极旅游的现状与趋势，出台有序发展中国公民赴南极旅游的指导意见、发展规划和实施方针，规定南极旅游的管理者、经营者与旅游者的责任、权利与义务，确立从事南极旅游机构的进入、退出与问责机制的原则。这项工作应向《南极条约》签字国通报，并积极争取他们的理解与支持。

    在行业与企业层面，推动组建中国南极旅游行业协调机构，与国际南极旅游组织协会主动沟通并参与其中。南极旅游的经营服务本质上是市场行为，其具体的经营服务不能由政府包办，应由企业及其自愿组合的行业中介组织制定运营规则、程序与服务标准，并实行行业自治、自理与自律。1991年成立的“南极旅游业者国际协会”（IAATO）目前拥有来自阿根廷、智利、澳大利亚、新西兰、英国、美国等多个国家数十个旅游公司成员，出台了《南极旅游从业者活动指南》、《南极游客活动指南》，推出了“南极探访须知”，成为一个带有一定管理性质的国际行业协会。海洋与旅游主管部门应联手推动各类旅行商、民间海洋探险组织、媒体和相关专业人士，共同组建跨部门、跨行业的南极旅游中介组织，推动、保护和规范南极旅游组织者与经营者的合法权益，并参与南极旅游业者国际协会的活动，旅行团在南美洲、大洋洲中转时应与该协会的成员机构签约。

    在旅游者层面，形成南极科考、探险旅游者切磋交流、互助自律的氛围、活动以至社团，引导旅游者自我提升。南极旅游作为一项特定目的地的生态旅游，游客在旅行前务必接受生态、环保、健康、救援与地理知识培训。南极旅游必须做到“除了脚印，什么也不留下；除了经历与回忆，什么也不带走”。通过通讯、网络、博客、微信、沙龙、驴友俱乐部等多种方式，自发形成各类旅游消费者群体的社团组织，这是净化旅游市场、规范旅游行为、增强旅游维权能力的社会基础。

    总之，相关政府部门有责任尽快结束目前南极旅游无法可依、无章可循、无标准可守的状况，明确相应的管理部门职责，明确相关旅游企业和游客的责权，从而维护中国作为负责任大国的良好形象。在这个意义上，为了南极旅游成为负责任的文明旅游，政府、行业、企业和游客的 “从严管理”不仅不是“因噎废食”，而是势在必行。