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建立以监护制度为核心的家庭立法，构建家庭、学校、社会三位一体监护制度，基层司法所与司法社工组织组建一支由“社工+义工”组成的对未成年人进行长期教育和帮扶的队伍，加速建设工读学校……广东两会前夕，由广东省综治委预防青少年违法犯罪专项组和广东省法学会犯罪学研究会调研、起草的《广东省“两法两条例”实施情况的调研报告》出炉，报告中提到的多个问题与建议引人关注。
此次调研，旨在了解“两法两条例”贯彻实施情况的同时，促进未成年人保护和预防未成年人犯罪的法律法规在本省全面贯彻落实，保护青少年的合法权益，促进青少年健康成长。省内各高等院校的20多位专家学者和近百名学生通过走访团省委、省妇联、省教育厅等省级单位，深入广州、深圳等八个地市，采取召开座谈会、发放问卷、电话采访、个别交流等多种方式开展调研。
家庭暴力和疏忽照顾行为普遍
震惊全国的“小悦悦”事件中，家长对未成年子女照顾的疏忽成为当时热议话题。调研报告指出，家庭中存在未成年人的安全隐患。一方面，父母随意打骂孩子的现象较为普遍，遭受过家庭暴力（包括精神暴力）的儿童占74.2%，远高于学校暴力、同伴暴力和社区暴力；另一方面，因家长疏忽而导致未成年人伤亡的情况时有发生。另一组数字刺痛人的神经，近五年来广东受理性侵害案件超过1700件，受害人14岁以下的幼女占一半，“熟人”身份作案的占将近七成。
据统计，在所有伤害事件的死亡场所中，发生在家里的约35%，大幅度高于其他公共场所。“几乎所有被访家长都打骂过自己的孩子，而且认为‘家长打孩子肯定有，肯定打过的’”。调研组专家指出。
近年来，性侵儿童、拐卖儿童、虐待儿童、儿童溺水等事件时有发生，事情虽然发生在儿童身上，但根源却在成人和社会。报告指出，为切实保障未成年人的人身安全，首先应当完善未成年人人身安全的法律保护，并建议加快建立以监护制度为核心的家庭立法。
在调研报告中专家指出，“比如什么是监护制度？哪些人能做监护人？孩子受到人身伤害后，监护人应承担什么样的责任？夫妻离婚后，怎样来保证监护制度有效地实施？这些都应当在法律上得到明确规定。”
如果确实是由于监护人履行监护职责存在问题，使得未成年人人身安全受到严重威胁时，调研报告建议不一定直接启动剥夺其监护人资格的程序（因为这种法律措施在程序上很复杂，从结果上看也很少有成功的案例），而是可以指派专门的第三方人员（个人或者机构），在特定时期内对监护人的监护行为进行监督；如果情形继续恶化，对未成年人可能带来更严重伤害甚至生命危险时，可以由能够对未成年人提供保护的机构对其进行暂时性的妥善安置。
同时，报告中提出，“这段亲子分离的时间也可以让父母反省自己的不当行为，或者提高自己对未成年人保护的能力。如此一来，既可以规范父母对孩子的行为，也可以节约司法资源，还不至于将家庭关系推向不可挽回的状况。这种作为教育、惩罚与撤销监护人资格之间的过渡措施，有利于未成年人的保护。”
通过调查发现，对于未成年人保护最重要也是目前最为缺乏的就是家庭、学校、社会三位一体监护制度。在保护未成年人方面，家庭、学校和社会既有共识、也有措施，并取得了一定成效。但在如何相互协调、相互补充、无缝连接、全面监护等方面，有待进一步协调和完善。
推进未成年人刑事案件制度改革
近5年来，广东全省法院共判处未成年罪犯超过4万人，判处的未成年罪犯总数和占全国的比例均居全国之首，未成年人犯罪形势十分严峻。这类犯罪有以下特点：犯罪年龄相对集中，14~16岁的未成年罪犯总数增加；文化程度普遍偏低；未成年人犯罪以暴力型犯罪和侵财型犯罪为主；犯罪恶性大多较轻；外地户籍未成年人罪犯占全部未成年罪犯的大多数。
公检法机关积极推进对未成年人刑事案件的制度改革，如对未成年罪犯分别羁押、分案起诉、分案审理和分别矫治的“四分开”制度，全省3个中级法院和26个基层法院设立了独立建制的未成年人审判庭等。但依然面临未成年人案件专项机构覆盖率不高、“四分开”制度难以落实、社区矫正需要协调配套等问题。
调研报告建议，应当进一步健全办理未成年人刑事案件的专门机构，并进一步完善办理未成年人刑事案件的配套工作体系。建议各级相关部门切实落实“分别羁押、分案起诉、分案审理和分别矫正”制度，明确规定除特定情形外，均应分案起诉和分案审理。公安机关对未成年人应优先考虑适用非羁押性强制措施；检察机关对未成年犯罪嫌疑人应坚持依法少捕慎诉，严格限制适用逮捕措施，多采用非羁押性强制措施；法院在定罪量刑时应充分考虑裁判结果是否有利于未成年被告人的教育和矫正，能不判处刑罚的，应尽量不判；能不适用监禁刑的，应尽量适用非监禁刑；司法行政机关应针对未成年罪犯的犯罪类型、犯罪情节、家庭背景、悔罪表现、教育程度等具体情况分别制定矫治措施等。
同时，报告指出应明确社会矫正机构和队伍的执法地位，配备专门的社区矫正工作人员，同时采取招聘专业社工或购买社工服务的方式，运用专业化、社会化力量推动社区矫正工作；全面推广司法社工组织。基层司法所与司法社工组织紧密配合，组建一支由“社工+义工”组成的对未成年人进行长期教育和帮扶的队伍，全面负责问题未成年人的校外跟踪，帮助未成年罪犯顺利重返社会。
完善和改革工读教育
据悉，目前上海有8所工读学校，北京有6所，四川有7所，但广东只有两所。而据统计，广州市需要送工读学校的学生人数应该不少于5000人，如果加上女生和外地户口在穗就读学生，人数更多。“这种状况既不能适应预防未成年人犯罪的实际需要，也不能达到‘两法两条例’的基本要求。”
“两法两条例”颁布多年，但工读学校的数量为何仍如此之少？主要问题一是经济方面，工读学校的性质决定了其经费来源只能是政府拨款，不能收取学费。建设工读学校相当于是为社会未来的安全购买“保险”，而且是只能减灾不会盈利。这笔巨额投入当然是各地政府在算经济账时必然要考虑的重要因素。二是安全方面，工读学校将有不良行为的学生聚集在一起，其安全风险与普通学校相比无疑是巨大的。
对于工读教育，社会上存在着赞同和反对的不同声音。调研报告指出，应加速建设工读学校。建议各地尽快出台对工读教育的地方性法规、政策，解决工读学校在生源限制、学校编制、教师待遇等方面的问题；以“多办一所工读学校，少建一所少年监狱”为理念，加快落实在各地各区增设工读学校、女子工读学校。
其次，鼓励多渠道开办工读教育，扩大工读教育的覆盖范围。鼓励民间教育机构开办工读学校或者与政府合办工读学校，形成公办、民办、公民联办等多形式办学的工读教育格局；鼓励工读学校探索与职业教育、普通高中教育和社区教育相结合等有利于严重不良行为学生教育、矫治和挽救的新型办学方式；扩大工读教育的覆盖范围，开放对外来流动未成年人的接纳，实现“问题学生”受教育机会均等化。
同时发挥司法社工作用，尝试新的教育方式。将司法社工服务引入工读教育，在现有工读教育框架之内，充分发挥工读学校和司法社工服务中心的互补作用，规定在工读学校中配备适量跟踪帮教的司法社工，定期对工读生进行跟踪帮教服务。
在现有工读教育的框架之外，调研报告还提出建议：按每个行政区指定一所有条件的学校，在现有班级体系内适当接收少量“问题学生”；同时与司法社工服务中心签订协议，由后者安排专人负责进行跟踪帮教服务。这样的模式既可以照顾到“问题学生”的学习环境和人格培养，也不会因这些学生而影响其他同学、破坏学校氛围。
本报记者 林洁
