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当“负面清单”的新思路在全国改革组曲中异军突起时，在广东省佛山市顺德区，这个为改革探路的试验区，已经开始思考“监管清单”的问题。
“手握一份审批权力，就要匹配一份监管责任。在顺德，没有不承担责任的权力。”顺德区委、区政府副秘书长李允冠总结道。
一份《顺德区企业经营行业监管分工目录》2月19日公开发布。这份与政府行政审批事项相对应的监管分工目录，明确了每一项行政审批背后的审批名称、监管部门和行业主管部门，明晰的“监管清单”被看作是敦促政府部门做好市场监管的“紧箍咒”。
与这份“监管清单”相呼应的是顺德在2013年11月14日公开发布的《企业经营审批事项目录汇编》。在顺德的改革者眼中，《企业经营审批事项目录汇编》是政府在行政审批中掌握的权力，对市场来说这是一部“负面清单”，而“负面清单”与“监管清单”同时发挥作用，才能保证政府部门在市场中明确自己的权责范围。
“明确权又明确责，这能让政府部门搞清楚哪些是自己的事该做好，哪些是职权范围外的事不该做。”顺德区行政审批制度改革领导小组办公室主任闵乐萍说，这就是在一步步明晰政府权力的边界。
“你这不是要我们牺牲部门利益吗？”“好！请问你们部门原来有什么利益？”
从2009年的大部制改革开始，顺德已经形成一种共识：大部制改革不是简单的机构合并精简，而是重新塑造政府的权力模式、界定政府的权力边界。要实现这样的目标，必须在人员机构合并的“物理变化”中进一步寻求“化学变化”。
在2010年顺德重新划分5000多项区、镇两级行政管理事权和2011年梳理出全国县级政府最完整的1500多项“权力清单”之后，改革进入了深水区。
顺德的改革者发现，政府部门权力的壁垒是一块“硬骨头”。要想打破壁垒，当务之急是知道每个政府部门到底有哪些权力。
“一了解才发现，各政府部门从未对手中的权力进行过系统梳理。”闵乐萍说，改革小组成员更惊奇地发现，很多顺德区域内的事顺德区政府也不清楚，“就是一笔糊涂账”。
梳理不出“权力清单”就弄不清权力的边界，没有与权配套的责，就不清楚政府监管的手到底该伸多长。
顺德决定用最“笨”的办法。在近两年时间里，通过对1000多部法律、法规、国务院决定、部门规章及地方性法规的查阅，分18个行业梳理商事领域中取得经营资格需要办理的许可审批和对应的主管部门，这部“负面清单”的诞生，让政府各部门的权力一目了然。
同时，一个全新的商事登记信息平台应运而生，按照商事主体登记与经营项目审批相分离的制度，顺德对商事主体采取“宽进”的原则，商事主体只需要按照要求向行政中心提供基本的申请材料，行政中心在信息平台中将申请材料分发到各个相关的政府部门，4天之内申请人就能拿到《营业执照》、《组织机构代码证》和《税务登记证》。
这样一来，商事主体就不用一个一个部门跑，他们的信息在行政中心的登记平台上与工商、国税、地税等部门共享，这些部门按照标准化的流程办理即可。
拿到这些证照后，商事主体再对照自己的经营项目查阅“负面清单”，如果“负面清单”上有自己的经营项目，那么需要向审批部门递交申请材料，如果“负面清单”上没有，就可以在市场中自由经营。
“我们梳理‘负面清单’的意义就出来了。”闵乐萍说，政府部门的每一项权力都白纸黑字写着，审批需要提交的材料也依照法律逐条列出，不该批的不批，该批的按法律法规执行，这让审批中寻租的空间大大压缩，商事主体的信息都在平台上公开，部门曾经隐蔽的权力壁垒被打破。
改革后新的模式激发市场活力的效果明显，顺德发布的数据显示，截至1月中旬，顺德区实有市场主体总数125955户，同比年增长9.18%。顺德新登记公司的数量月均增长约35.6%。
在推进这样的改革时，一个政府部门的干部曾经质问改革小组的成员：“你这不是要我们牺牲部门利益吗？”
改革小组成员反问：“好！请问你们部门原来有什么利益？”质问的干部支吾半天，无言以对。
消除神秘的“有关部门”
在市场“宽进”的情况下，面对大量新开设的商事主体，如何“严管”自然就成了个问题，一个最现实的疑问是：如果拿到营业执照等证件后，不按照“负面清单”对照递交审批材料逃避监管怎么办？
李允冠认为，这应该先从政府部门身上找问题，“我们是不是有能力主动找到管理对象进行有效监管？”
在他的研究中，过去“重审批、轻监管”和“以审代管”的工作模式普遍存在，不能适应现在的要求。
闵乐萍则认为，如果没有后续监管能力，那么应该考虑把前置的审批取消，压缩“负面清单”，如果涉及公共利益必须监管，那么应该对监管能力低下的情况问责。
基于这些认识，“监管清单”基本按照与“负面清单”一条对一条的选择进行设计。一个新的问题随之而来：只有49%的审批项目在顺德这级政府可以解决，超过一半的审批在上级政府部门完成。
上级完成的审批按道理应该由上级完成监管，如果做不好监管，顺德能直接对上级政府问责吗？显然，自下而上的体制改革遭遇体制的瓶颈。
顺德决定，如果法律没有明文规定必须由上级监管，就要求本地的这一部门代为监管，并且承担责任；如果法律明文规定上级监管，还是由上级监管。按照这一原则，有大约86%的监管留在顺德完成。
按照“监管清单”列出每一项审批的监管部门和行业主管部门，以“谁审批、谁监管”为原则，由行业主管部门牵头协调各个行使了审批权力的部门进行联合监督。
比如，顺德区的一个娱乐场所需要分别面向区市场安全监管局、区人口和卫生药品监督局、区公安局、佛山市公安消防支队顺德区大队、区环境运输和城市管理局5个部门办理5项行政审批业务，而娱乐场所的行业主管部门为区市场安全监管局。那就意味着，对这家娱乐场所的监管由区市场安全监管局牵头并负总责，另外4个部门对自己审批的那一项业务进行监管，同时为该项业务负责。
闵乐萍分析说，审批和监管的权责对等，权力和责任的匹配非常清晰，就不会在监管中出现“有关部门”相互推诿的情况。
笼子以外别乱管 笼子以内要填满
在顺德的改革设计中，权责对等相当于把权力装进了一个笼子，谁也没理由说“这不是我一个部门的事”。在这个笼子的四周，就应该是权力的边界。
在顺德改革者的眼中，如果把笼子想象成有四个边，四个边应该分别代表行政审批、日常行业管理标准实施细则、巡查检查和执法处罚，而这四个边都是必须做好的监管。
“审批如果做到位，是一个很有效的监管办法。”顺德区行政审批制度改革领导小组办公室主任助理梁伟强说。
日常行业管理标准实施细则是顺德计划在下一步要着重加强的监管工作，这一工作的启发来源于香港的精细化管理实践。
“如果说‘生活不能自理’是领取某项救济的条件，那就为‘生活不能自理’设置一些标准，而不是仅凭感观。”梁伟强说，香港经验带来的启发是在监管中用一些客观的条款代替法律法规中的主观表述，减少个人感情裁量的空间，最大限度地找到权力的边界。
对于巡查检查，顺德的改革者认为，大部制改革的成果使得这项监管能够落在实处，因为政府部门的职能融合不会让日常巡查检查的部门太多太散，市场安全监管局、环境运输和城市管理局这两个部门可以承担大部分涉及民生和公共利益的监管。
而执法处罚是保障市场秩序的底线。
中山大学法学院教授、广东行政法研究会会长刘恒认为，责任政府承担责任的前提是边界必须要清晰，而边界必须要法律来界定，这样“负面清单”和“监管清单”结合的做法，就是在法治框架内让依法行政不是句口号。
他同时认为，笼子四个边的比喻是顺德很好的实践，在笼子的四个边范围内政府尽量做到填满笼子，而不超过边的范围，就能使政府监管不缺位也不越位，同时会触动执法体系的及时更新，为完善执法体制改革提供经验。
本报记者 白皓
