有什么样的财政就有什么样的国家

    一本A4纸大小的彩色漫画读本，让全国人大代表、浙江省湖州市长兴县煤山镇新川村书记张天任觉得，今年的预算报告理解起来容易多了。数千组枯燥的数字在200页的漫画解读材料中变得生动起来。

    张天任还发现，今年的预算报告与去年的完全不一样。去年报告主体是一张接一张的表格，看起来就是个账本。而今年的报告用了相当大的篇幅，专门介绍2014年财税改革的路径，从预算改革到税收改革，还有中央与地方的财政关系改革，以往账本的内容都在图册里了。

    在全国人大代表、广东省财政厅厅长曾志权看来，预算报告着力谈改革，大背景是政府工作报告所提到的，今年要把财政作为改革的重头戏。干了30年财政工作的曾志权说，预算报告这样的变化，他也是头一回看见。

    曾志权的判断得到了财政部办公厅主任、新闻发言人戴柏华的认可。他说，报告结构的改变，就是突显了2014年是深化财税体制改革关键年的特色，同时也希望告诉代表们，预算报告不再是简单地向代表报账，还要请代表一起商议财政改革的路线图。

    2013年，我国的财政收入已经达到12.9万亿元，全国政协委员、财政部财科所所长贾康说，如何管理好日益丰盈的“钱袋子”，需要更加符合国家治理逻辑的现代财政制度。

    在他看来，不论是预算报告的“变脸”，还是2014年被列为财税改革年，变化的背后是，十八届三中全会决定提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的概念。

    这个概念的“横空出世”，甚至让学者都有些措手不及。当时有学者说，这个提法跑到了大多数学者研究的前面。可是，在一些财政成熟的国家，现代财政不只是简单的技术或工具的问题，而是塑造现代国家的利器，甚至已经被提到“有什么样的财政就有什么样的国家”的高度。

    国内很多学者都记得，十八届三中全会后的一两个月里，各类论坛密集举办，主题都是研讨财政被定义为“国家治理的基础和重要支柱”究竟有什么内涵。

    中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，财政能成为国家治理的基础，是因为财政的改革可以看作是撬动政府职能转变的突破口。

    高培勇说，与政府职能部门活动相关的有两条线索：一条是“事”，就是政府职能所管的领域；另一条是“钱”，就是为政府部门履行职能所配置的资金。

    两条线索相比，显然从“事”入手直接调整政府的职能难度大，但如果从“钱”入手就会容易一些：符合市场经济发展方向的政府职能部门，可以多拨款支持；不符合市场经济发展需要的职能部门，就少拨款，甚至不拨款。

    今年预算中一个与之相关的变化是，中央政府提出今年要减少1/3专项转移支付项目，而且专项转移支付在整个转移支付盘子中所占的比例，也要从2013年的43%左右降到37%左右。

    与“跑部钱进”密切相关的专项转移支付制度近年来饱受诟病。

    其中一个弊端是，相同的职能分散在若干个不同的部门，每个部门都希望有分配资金的权力，结果专项成了“撒胡椒面”。

    在全国政协委员、审计署副审计长董大胜看来，专项转移支付项目的合并减少，可以倒逼政府职能的整合。

    这样改革的逻辑在中央政府那里早就有表述。在2013年5月召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理就曾指出，事权调整必然涉及财权，必须加快推进财政转移支付制度改革。

    在中央财经大学教授王雍君看来，将财税改革与国家治理紧密相连，超越了以往对财税改革的常规认识，与中央政府提出的“将权力关进制度的笼子”的逻辑一脉相承。最明显的对应就是政府削减三公经费，以及推进预算公开透明。

    张天任注意到，今年的预算报告提到，今后除涉密部门外，中央和地方政府所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。此外，还要加大三公经费的公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的三公经费都要公开。

    王雍君说，传统财税改革强调财税制度的合规性管理和绩效管理，而治理视角的财税改革强调财政受托责任、透明度、预见性和参与度，这些都是“善治”的基本元素。

    在我国现行的分税制体制下，财税还承载着中央与地方政府间财权与事权划分的关系。近年来，关于中央与地方政府间的财税关系一直是学界研究的重点，核心的内容是，哪些支出该由中央政府埋单，哪一部分该由地方负担。

    对此，今年的预算报告中也针对性地提出，要合理划分各级政府间事权和支出责任，适度加强中央事权和支出责任。

    张天任此次的建议与养老有关，他希望政府能加大对养老行业的扶持，通过加大财政资金的投入，起到四两拨千斤的作用，吸引市场上更多的资金进入养老行业。事实上，养老、医疗卫生、住房等诸多民生领域的改革，都需要财政资金发挥引导作用——今年的预算报告则明确要发挥财政资金的协同引导作用。