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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，实行诉讼与信访分离制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道。
信访工作是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。但近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，也出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出。
“信访不信法”挑战司法权威
“《意见》的核心目的，就是把涉法涉诉信访纳入到法治轨道上来，而不是用行政手段去推动问题的解决。”中国社会科学院法学研究所研究员王敏远在接受中国青年报记者采访时表示，这是我国依法治国、司法改革具体措施上的一个重大调整。
王敏远说，从历史来看，包括涉法涉诉在内的信访制度，在解决社会问题、化解社会矛盾、反映群众诉求等方面，发挥过积极的作用。但是，随着我国法治的不断健全，它也暴露出与依法治国的状况和要求差距越来越大的问题。
“群众对我们的司法缺乏一种信任，觉得解决不了他的问题，认为通过上访，反而更能够得到符合他诉求的解决。”王敏远认为，这是过去的涉法涉诉信访暴露出的问题之一。
王敏远说，更重要的问题，在于司法的权威性受到了挑战。“涉法涉诉信访往往会导致相关职能部门通过行政手段，采用非法治方式，让政法机关处理相关问题。这显然和司法规律是不一致的。司法要对事实作出判断，对纠纷作出裁断，如果没有权威的司法机关，它作出来的判断没人相信，它作出的裁断也就得不到尊重。”
“这就好比体育比赛里，双方都不听裁判的，那比赛就乱了套了。”王敏远说，如果司法不具有权威性，就不可能在化解社会矛盾、解决社会纠纷和人民的权利诉求方面发挥作用。
王敏远认为，行政手段解决涉诉涉访信访诉求，不具有权威性、不公开透明，有时在满足诉求方面，超越了法律甚至情理所认知的范围。
“这往往也是某个领导拍脑袋的决定。”北京大学法学院教授傅郁林也认为，行政手段的方式，让诉求的解决处于一种不确定、不透明的状态。
“信访工作通常是在司法不健全的情况下发挥积极作用。司法工作解决不了，才通过信访工作来解决。但随着法治的健全，社会矛盾、纠纷都应该通过司法途径来解决。如果还要越过司法来信访，对依法治国这个总的方略就会造成不利影响。”王敏远说，涉诉涉法信访暴露出的种种问题，说明目前依法治国已经到了一个需要调整信访工作的阶段。
《意见》指明涉法涉诉信访改革方向
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示，《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求，是贯彻落实党的十八届三中全会精神的具体体现。
《意见》提出，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。
上述负责人表示，实行诉访分离后，群众反映涉法涉诉信访问题，总的要求是依法按程序反映问题。“首先，要向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。其次，要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。第三，要正确理解法律，不搞缠访闹访。”
为了确保信访群众反映的问题能得到及时公正处理，《意见》也从提高执法质量、强化执法监督、严格责任追究、深化执法公开四个方面提出了明确要求。
涉法涉诉信访终结是信访群众较为关心的一个问题。该负责人表示，一些信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序，是困扰政法机关的一个难题，耗费了大量司法资源和行政资源，也加重了信访人自身的负担。
对此，《意见》提出，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。办案机关、当事人都要自觉接受和维护依法作出的处理结论。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。
值得一提的是，《意见》对健全国家司法救助制度也作了明确要求。对因遭受犯罪侵害或民事侵权、无法经过诉讼获得有效赔偿、造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。
“近年来，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。这也是引发涉法涉诉信访问题的一个重要因素。”该负责人称，对这些当事人，由国家给予适当救济，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。
多部门协作落实涉法涉诉信访改革
伴随《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的印发，涉法涉诉信访制度改革工作进一步展开。国家信访局、公检法等政法机关的工作也相应发生许多调整。
“今后，信访部门对涉法涉诉信访问题将不受理、不交办、不协调。”国家信访局研究室副主任缪传忠说。
他解释道，信访部门将不再受理已经进入或者应该进入司法程序解决的问题。对群众来信中反映的涉法涉诉问题不交办，转由政法机关依法按程序处理。同时，也不再协调涉及涉法涉诉的信访事项。对到信访部门来反映涉法涉诉问题的群众，进行疏导、解释，引导他们到政法机关去按程序反映问题，尊重司法结论，维护司法权威。
缪传忠说，各级信访部门都将按照中央关于涉法涉诉信访工作改革的要求和《信访条例》的规定，充分发挥其他法定诉求表达渠道作用，实行信访与诉讼分离，支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题。
最高人民法院立案一庭副庭长高莎薇表示，将逐步把网上申诉信访作为解决群众涉诉信访的主渠道。
“今年2月28日，最高人民法院在官方网站上正式开通了‘网上申诉信访平台’，实施网上受理、网下办理、网上反馈，引导人民群众通过网络反映诉求，确保当事人足不出户也能信访申诉，减轻群众诉累和北京及省会城市的流动人口压力。”高莎薇说，截至3月17日，“网上申诉信访平台”申诉登记数量为546件。
据高莎薇介绍，计划在1～2年内，实现四级法院联网。同时，为配套网络信访，最高人民法院还将实行远程视频接访。地方各级人民法院也将制定时间表，通过网络信访、视频接访。
此外，高莎薇还对近年来申诉信访案件的特点进行了分析。
“明显呈现出‘两头小中间大’的态势，需要再审改判和当事人纯属无理缠访的都是极少数，绝大多数信访案件都有这样那样的审判瑕疵。”
高莎薇说，主观上，是因为部分法官预防意识不强，导致群众不满。客观上，是目前“案多人少”困扰法院工作。
“有的法官每年结案上百件，难以保证所有裁判质量。”高莎薇说，为了解决审判瑕疵的问题，最高人民法院已起草了《人民法院审判瑕疵处理办法（试行）》，并计划在今年上半年出台。今后，对于因审判瑕疵引发当事人上访的，人民法院将追究承办法官和相关人员的责任，从源头上保证裁判质量，减少申诉信访。
检察机关开展涉法涉诉信访改革工作中，在加强顶层设计、畅通信访渠道、健全工作机制等方面，也作出了努力。
最高人民检察院控告检察厅厅长穆红玉表示，下一阶段，高检院将扎实开展“建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制”和“依法完善涉法涉诉信访终结办法”两项重要改革任务。制定司法救助实施细则，开展网上信访和视频接访工作，并对控告申诉干警进行全员培训。
此外，公安部信访办副主任周新表示，中央组织开展涉法涉诉信访工作改革以来，公安部也进一步明确了应导入法定程序办理的信访事项范围，规范了信访活动中违法犯罪行为的处置工作，并推动各地公安机关从源头上解决群众信访问题。
依法解决涉法涉诉信访问题新格局正逐步形成
从44%下降到18%，去年年初至今，涉法涉诉类问题在党政信访部门接访总量占比发生了巨大的变化。与此同时，中央政法机关的接访量则上升了近40%。
“这些数据说明，涉法涉诉信访群众开始‘由访转法’，涉法涉诉信访逐步回归法治轨道解决。这也坚定了各级政法机关对涉法涉诉信访改革的信心和决心。”中央政法委相关部门负责人说。
去年1月起，北京、江苏、江西等多地就已经“试水”涉法涉诉信访改革。上述负责人表示，经过一年多的探索实践，涉法涉诉信访改革试点工作取得了初步成效。
“依法解决涉法涉诉信访问题的意识普遍增强。诉访不分、依靠行政手段推动解决法律问题的局面初步得到扭转。”该负责人表示，国家信访局明确要求各级信访部门，不再受理涉及诉讼权利救济的信访事项，引导涉诉信访群众到政法机关反映问题。中央政法委也不再集中交办涉法涉诉信访案件，重点是抓好政策指导、执法监督和宏观协调。
此外，该负责人说，依法解决涉法涉诉信访问题的新机制也逐步建立起来。围绕涉法涉诉信访事项的“入口、办理、出口”三个环节，中央政法机关已经建立完善了20余项工作规范，各地政法机关细化了具体的处理办法，基本形成了依法按程序办理涉法涉诉信访问题的‘路线图’，新流程开始运行，新机制逐步发挥作用。
“群众到党政信访部门反映涉法涉诉信访问题的少了，选择司法渠道进行申诉的多了。”该负责人说，依法解决涉法涉诉信访问题的新格局正逐步形成。
本报北京3月19日电
本报记者 李林
