地方法院如何不成为“地方的法院”

    “以前，地方法院有时候简直成为了‘地方的法院’。”知名刑辩律师许兰亭将这一表现归结为法院的“不独立”。

    “地巿、县区法院的人员调动、工作指标、工资，甚至盖个办公楼，都得地方政府点头。”许兰亭说，“人财物”成了钳制司法机关施展拳脚的镣铐。

    为了解开这一镣铐，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。”

    今年全国两会，最高人民法院院长周强在最高人民法院工作报告中再提出，“认真研究省以下地方法院人财物统一管理试点方案，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度和符合法官职业特点的司法人员管理制度。”这被视作是从决策到落实改革的先声。

    “但实施起来没那么容易。”一位东部某省基层法院的法官就表示，人财物统一管理，要触及到很多人的奶酪。“这个难度，可想而知。”

    难解的“地方化”束缚

    律师刘博今说，自己代理的案件中，就曾多次遭遇行政干预司法的现象。

    “接手的行政诉讼，大部分都受到行政干预。另外还有一部分刑事案件，和少量涉及国有企业的经济纠纷。”刘博今说。

    中华环保联合会法律中心副主任、督查诉讼部部长马勇也曾遭遇过类似情况。马勇曾受理过一起山东某大型企业污染案。当他到法院申请立案时，法官坦白地告诉他：“这是纳税大户，如果受理立案，我们的乌纱帽就保不住了。”最后，此案卡在立案的红线前，不了了之。 

    “有些刑事案件，原本只是简单的合同纠纷，但由于地方保护主义等权力因素，地方领导给公安局、检察院、法院批示，于是按照刑事犯罪来处理”。许兰亭说，自己在西北某地的一次案件中，也遭遇到“干预”，“我认为就是经济纠纷案，但是对方找了地方领导，在地方领导的干预下，被告人被判了刑。”

    一位基层法院的工作人员在谈到地方行政干预司法的问题时，曾告诉中国青年报记者，“法院肯定是要融于这个地方，融入这个群体。”

    面对地方法院的尴尬，他也觉得很无奈。十八届三中全会提出司法要改革，要统一管理，但法院和地方上，“如果不融入，就寸步难行”。 

    多地还未绘出人财物统一管理“路线图”

    中国政法大学法学院教授王成栋说，“推动人财物统一管理”将使法院、检察院独立性更强，根据法律作出自我判断的能力得到提高，受到外界尤其是政府的干预就会减少。

    在具体落实上，中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋认为，除了法院、检察院要在财政上脱离地方控制，在人事上，法院的主要领导，包括院长、庭长，也应当保持其相对独立性。

    “当地人大对法院的监督可以落实到其他方面，可以对每年司法机关的工作报告作出评估，但不能有任何对司法机关日常工作干预的途径。”支振锋说。

    今年2月24日，江西日报社主管主办的《新法制报》报道，江西法院、检察院人财物将由省级统一管理。

    报道称，江西省委、省政府出台《法治江西建设规划纲要（2014—2020年）》，明确地方“两院”由省级统一管理人财物，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物由省级统一管理，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。

    中国青年报记者与江西省高级人民法院取得联系，一位工作人员告诉记者，当前他们也没有接收到“人财物统一管理”的消息，他们也很想知道司法改革应该如何进行。

    记者随后又联系了多个省份的法院、检察院，均表示“人财物统一管理”尚未开始部署或实施，相关问题无法接受采访。

    “这要涉及到人事组织、财政等多个部门。”某东部地区法院工作人员说，目前只是形成了构想，具体实施细则还没有下来，还在等。也有人表示，需要上面的统一协调，推进起来还要很长时间。

    “这个改革，将是一个漫长的过程。有可能你都等不及。”刘博今说。

    政策落实面临重重困难

    “‘推动人财物统一管理’，这在去年恐怕还只是司法改革的一种设想、一个方向。具体如何落实，还需要一个具体的措施，或者说，要有一个可行性论证的过程。”王成栋说。

    在王成栋看来，落实“人财物统一管理”，将面临来自三方面的困难和阻力。

    “第一是对财物的管理，要做到与预算制度的配合协调，关键是预算编制权、决定权要掌握在人大手中。”王成栋说，“我国当前各级机关的支出是按照年度预算进行安排的，这种方式符合我们现在的《预算法》，应该说是比较妥当的。但是我们强调的改革是在法治方向上的改革，是对人财物的统一管理。这种改革应该与年度预算相一致，更重要的是，法院、检察院在预算编制、审议、决定环节要有足够的意见表达权，并得到尊重。从这个角度来说，我们的改革在人财物方面还没有真正得到落实。”

    随后，王成栋又提到了第二重困难：地方政府的主观因素。

    “省以下的各级党政部门可能对‘推动人财物统一管理’认识得不是那么全面，那么深入。当前政府与法院、检察院之间的格局，使法院与检察院更容易配合政府的工作，这种配合对政府来说是一种有效率的模式。在整个干部考核机制还没有完全变革的情况下，维持现有的高效率体制，是他们内在的动力。要打破它的话，与地方政府的利益是有冲突的，所以，这也是利益调整和干部考核制度调整的过程。”

    王成栋认为，要转变地方各级党委、政府主要领导的观念，需要中央有一个详细的部署，需要有更加具体的措施。

    “第三是政府与法院在过去一段时间内存在利益相互输送关系。”王成栋解释说，比如政府给法院一些便利，法院就有可能在某个案件中更加倾向政府的意见。“推动人财物统一管理”将会减弱这种利益相互输送的关系，影响到一部分人的利益，可能会给改革带来一些阻碍。”

    另外，王成栋认为，“人财物统一管理”还存在利益不平衡的问题。

    “省以下各个县、各个区经济发展不平衡，所以，司法部门有些待遇高，有些待遇低。‘人财物统一管理’，到底应该按照什么标准来进行管理？这都会影响到一些人、一些部门的利益，这是一个特别重要的技术层面的问题。”

    这样看来，人财物统一管理的改革似乎存在困难与阻力，但王成栋依然比较看好。他认为，主要还是看党和政府的决心。“如果决心大的话，这项举措也会落实得很快。”

    但国家行政学院公共行政教研部主任竹立家认为，“推动人财物统一管理”很难实现。

    “因为，在整个公共机构运行体制没变的情况下，个别单位要改变，是很难解决的。”另外，竹立家认为，“推动人财物统一管理”还有一些关键问题，就是谁来管理、怎么管理、以什么方式管理、通过什么程序来管理等。“这些是最根本的东西。因此，改革的关键还是在整个系统，整个机制。”

    竹立家还提出了自己的担忧：“当前，改革炒概念非常严重，一些政府部门炒概念也非常严重。理念提得很好，计划很好，关键还是在于执行和落实。统一管理是一个很好的概念，但是需要落实。”

    竹立家还反复提到了“民主集中制”的问题。他认为，“推动人财物统一管理”的困难，还在于一把手的权力过大，而民主集中制将有效解决这个问题。“但事实上都是一把手说了算。因此，如何限制一把手的权力，扩大民主集中制，也是解决问题的关键。”