信访不应该为司法兜底

    国家信访局近日印发了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，该《办法》规定已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的问题，以及跨越本级和上一级机关提出的来访事项，将不再被信访机关受理。将司法案件剥离信访轨道和不受理“越级上访”，是这项规定带给信访工作的新变化。

    信访制度扎根于中国传统政治文化，1951年当时的政务院颁发了《关于处理人民来信接见人民工作的决定》，是信访制度正式确立的起点。1957年全国第一次信访工作会议通过了两个文件，将信访看做是群众的民主权利。从设立初衷看，国家机关收集民意和公民表达政治诉求是信访制度的主要功能。早期公民信访大多为了揭发政治问题和要求落实政策，政治问题政治解决是当时信访的合理逻辑。但是，公民权利救济功能占了目前信访工作的大头，信访者希望法律问题也能通过政治方式解决。

    引导司法案件不再进入信访渠道，并且不受理“越级上访”，是厘正行政程序和完善现代科层制的举措。上访制度长期以来是相对独立于司法、行政的“亚制度”，不但在程序上没有严格的规定，而且因为“越级上访”和反复上访的存在，信访制度本身并不是一种有足够效率的制度。基于权利救济功能的信访制度一方面为不完善的司法、行政体系埋单，另一方面却在法治之路上开了一道后门。

    不受理“越级上访”削弱了信访的权利救济功能，甚至有批评观点认为，这项规定是最大的“截访”。但是，调整信访功能与带有暴力性质的“截访”，还是存在实质上的区别。舆论批评地方政府的截访行为，主要因为截访中出现了限制访民人身自由等非法行为。在相关探讨中，应避免将改进信访制度与批评违反法律的截访行为混淆。换言之，反对暴力“截访”并不意味着认同“越级上访”。

    即便从效率角度看，“越级上访”未必能够真正实现公平正义的权利救济，而更多出于访民一种“鸣冤”的想象。信访制度研究者于建嵘组织的调查结果显示，通过信访解决问题的比例只有千分之二。信访制度目前的运行状况，与其说是为了实现权利救济，还不如说是救济访民的情绪。

    那么，摆在信访制度面前的只有两种选择，一种是信访真正成为访民眼中的“包青天”，一种就是缩小信访功能，只将之保留为公民表达政治主张的一个渠道。前一种思维放到中央集权制国家，就自然变成了逐级上访和“越级上访”，具体个案被海量输送到中央机关——大国的行政中枢当然不能以解决个案为己任。实际上如今国家信访局对信访者能够做的，也多是把访民意见登记后打回当地处理。

    人们同情上访者，拔高信访制度的意义，主要因为国家法治建设仍然薄弱，司法途径没能解决复杂的社会矛盾。这当然是不容否认的现状，但是并不意味着信访就应该为司法兜底。法治是维护社会公平的最后一道防线，这道防线出了问题，也应该从修补法治本身做起。尤其对牵涉利益分配问题的信访案件，唯有努力让社会矛盾各方都树立起对法律的敬畏，才能避免无休无止的利益纠纷。把基于权利救济的信访兜底给消解了，也能够倒逼民众增强对司法公正的诉求，避免部分人对司法失去信心后的釜底抽薪。

    宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，信访制度是落实这项规定的具体体现。相信在未来一段时间内，信访制度依旧会继续保留下去，但是会更加明确它在公民政治生活中所扮演的角色。信访制度不应该成为社会矛盾的解压阀，也不能成为现代行政、法治之外的第三条道路。只有社会各界达成了信访有限功能的共识，信访悖论才能消失，信访头上的不能承受之重才能得以化解。