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1996年，42岁的四川遂宁人王本余因“强奸杀人罪”被判处死缓。2012年，北京警方将真凶抓获。王本余被释放并获得150万元国家赔偿。
苟明/CFP
15万元精神损害抚慰金，另支付被羁押3143天的赔偿金——这是近日河南省高级人民法院对李桂银的国家赔偿决定。2003年，李桂银因涉嫌故意杀人罪被捕，2012年被无罪释放。
单看15万元，这已是河南各级人民法院近5年国家赔偿裁决中较高的一笔“精神损失费”。不过，要是在2010年新《国家赔偿法》出台以前，他的精神损失恐怕得不到法律承认。
从1995年1月1日《国家赔偿法》施行，到2010年新《国家赔偿法》出台，国家赔偿制度已走过将近20个春秋。据最高人民法院披露，2013年全国审结国家赔偿案件共2045件。
“我们应该远远超过这个数字，但赔偿案件实践中这么少，多数走信访或其他途径去解决，这恐怕是《国家赔偿法》实施的一种悲哀。”参与该法起草的中国政法大学副校长马怀德教授认为，2045件分解到全国3000多个基层法院，平均每个法院不到一起，这不合常理。
先天弱势的受害人，怎么才能让强势的公权力从口袋掏出钱来？在这场外人看来“实力悬殊”的博弈中，“游戏规则”如何设置，无疑考验立法技术和国家的诚意。
赔偿门槛，逐渐降低
陈沽宏从河南省信阳市中级人民法院拿到了一纸民事裁定书。此时，那份4年前让他被强制搬出房屋的裁定，被确认违法且予以撤销了。
被确认违法的裁定，当年是由光山县人民法院作出的。下一步，陈沽宏可以凭信阳中院的新裁定，向光山县人民法院申请国家赔偿。
在国家赔偿的立法时间轴中，陈沽宏位于旧国家赔偿法已着手修改、新国家赔偿法尚未出台的2009年11月。那时，受害人须先走一次程序，确认国家机关“做错了”，之后再赔钱。
“这无疑是让国家机关先自打耳光。”舆论认为，如此立法设计，让1995年起施行的《国家赔偿法》有沦为“国家不赔法”的危险。
在今天看来，国家赔偿案件并不鲜见。在河南法院裁判文书网上，以“国家赔偿”为标题关键词，2009年至2012年可分别检索到11起、2起、3起、1起。2013年，这一数据突然增至17起，2014年未满6个月，已有9起。
这并非河南近年来审结国家赔偿案的总数。国家赔偿分行政、刑事赔偿两类，前述公开的43份裁判文书只是标题被突出了“国家赔偿”而已。
这其中有15起为刑事赔偿案件，其余涉及判决执行、行政执法等问题。
值得注意的是，2009年的11份裁判文书中，只有一份系确认行为违法、可进而申请赔偿。另5份是不予受理，3份是准予当事人撤回申请，两份是驳回请求。
马怀德教授告诉中国青年报记者，上世纪90年代，国家机关造成相对人权益受损的行为主要是违法行为，违法被视为构成国家赔偿责任的重要条件。
马怀德发现，在国家赔偿法实践中，特别是1995年至2000年，一些机关的行为虽不违法，但同样损害了相对人的权益，“对这类行为不赔偿，显然是不公平的。”
“想要赔偿，先认定违法”，这个绕不过的弊端降临在了陈沽宏的家人身上。2010年2月，凭着信阳中院的民事裁定书，陈沽宏及三位家人向光山县人民法院申请国家赔偿。
最终，只有陈沽宏拿到了国家赔偿款47267.01元。他的三位家人由于未申请确认光山县法院的裁定违法，所以不具获赔资格。在当年，这个结局并无不当。
如果换在2010年12月以后，他们的境遇可能会好一些。新《国家赔偿法》当时开始施行，“先行确定违法”的做法终结。这一思路延续至2012年最新修正的《国家赔偿法》。
修法之后，最高人民法院工作报告显示，国家赔偿案件审结数量从2009年本呈下降趋势的1531件，上升至2011年的2035件、2013年的2045件。
不过，全国3000多个基层人民法院，审结数却多年只有2000起左右，一些学者认为不合常理。有人推测，有的矛盾或流向了信访等渠道，国家赔偿的救济功能未充分施展。
但众多学者、法官都认可的是，国家赔偿门槛逐渐降低，这的确是一个进步。
立案或遇阻，赔偿较费时
河南某法院行政庭一位法官发现，国家赔偿案件中，不少原告法制意识不强，在法庭上言谈举止有时不讨人喜欢，“但是换换角度思考，人家真受了冤屈，法官不能有成见。”
这确是一场实力悬殊的博弈。前述43个裁判案例显示，有32个赔偿义务机关是人民法院，7个是公安局，两个是检察院，其余两例是人民政府、街道办事处。
赔偿请求人不仅面对的是掌握公权力的国家机关，还要让其从口袋掏出赔偿金。不过，在43个案例中，仅7名当事人聘请了律师。
对于河南国基律师事务所律师胡大宽来说，他的一起“战斗”已持续多年了。1999年，他的当事人李文献涉嫌故意伤害被羁押，2003年，检方作出不起诉决定。
然而，超期羁押期间，李文献的生殖器被割造成六级伤残。并且，李有精神病史，按规定，本来就不应该被羁押。
胡大宽告诉中国青年报记者，最初提起行政赔偿诉讼时，当地基层人民法院多次不予受理、驳回起诉，后来案件被中级人民法院指定另一基层人民法院管辖，案件这才进入诉讼程序。
胡大宽说，对于公安机关的监管行为是否违法、监管行为造成受害人的伤害范围等问题，一直是案件焦点。
不过，按照法律规定，只有被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，才由赔偿义务机关提供证据，证明是否存在因果关系。
“当事人申请再审的原因之一，就是几次审理都没有认定其精神病的伤害后果是监管行为所致，这也影响了赔偿数额。”胡大宽说，多年来，经过诉讼，获得的赔偿数额从少到多，慢慢增加，现在超过40万元。
时隔11年，李文献的赔偿诉讼还在进行。但这并不是跨度最长的赔偿申请。2013年，一位朱姓老人申请国家赔偿，为的是其上世纪70年代被以反革命罪判刑6年的案件。由于彼时尚无国家赔偿法，申诉被驳回。
一位法官并不讳言此间维权时间成本的巨大。“维权需要一定代价，正义迟到了，但不会缺席。但是，我们有时也感到很困惑。”
他曾了解一起计划生育超生案件，起因是一名婴儿在上世纪90年代被计生人员引产出生，导致先天残疾。婴儿长到20多岁后，母亲告当地政府要求国家赔偿。法官曾希望政府一次性支付，但政府表示财政负担不起。
最终的折衷解决方案是，政府以五六年为单位，分期支付给原告，此前已赔了20多万元，“有的是法院支持，但有些时间成本也没办法。”
不过，占国家赔偿案件另一半壁江山的刑事赔偿，则通常采取书面审查的方式进行。
马怀德说，刑事赔偿中，赔偿义务机关通常是法院、检察院、公安机关，赔偿义务机关的上级机关都是上级法院、检察院或公安机关，这种情况如果用诉讼的方式，可操作性并不大。
“我们要求非诉讼的方式也尽可能地采用听证，或者类似听证的陈述申诉的方式，保证赔偿请求人的合法权益。”他认为，客观效果上来讲，这跟诉讼还是比较接近的。
精神损害赔偿缺标准
受害人希望获得国家赔偿，但最终获赔多少钱，显然是“当理想照进现实”的尴尬。前述43起裁判案例，50名受害者申请赔偿共计1749.53万元，最终，法院支持了248.74万元。
在这当中，官员邓苏元无疑是反差最明显的。他申请国家赔偿240万元，获赔8740.95元，前后相差近300倍。
2005年，这位河南义马市副处级干部的命运一波三折。8月25日，他被刑拘，23天后取保候审。11月18日，他被以受贿罪判处有期徒刑3年、缓刑5年。
4年后，邓苏元被宣告无罪，其副处级待遇随后恢复，单位给他补发了免职期间的工资。
在《国家赔偿决定书》中，上级法院对“工资及职务待遇减少造成直接经济损失110万元”、“精神损害抚慰金120万元”、“申诉交通住宿费及其他费用10万元”等请求没有支持。
法院的理由是，邓未提交相关证据予以证实，没有事实和法律依据。
其实，住宿费、代理费没有得到支持并不奇怪，前述43起案例中无人获赔这类费用。
律师胡大宽认为，此部分费用也应当赔偿，“如果没有赔偿义务机关的错误行为，就不会使受害人出现为解决纠纷而产生的费用。”
在马怀德看来，请求赔偿过程中实际的耗费、预期利益损失等内容，均属于间接损失或非法定的、不确定的损失，法律上没有明确规定属于国家赔偿的范围。
“实践中多数不认可这类赔偿，但也有个别法院认可请求赔偿中花的律师费、材料费、交通费。”马怀德认为，这要交给法院去裁量，如果确实是为了获赔而实际支出的损失，且是必然的、必须的，也未尝不可。
但河南省一家中级人民法院法官告诉记者，不少受害人举证不充分，只能由法院判断事件与损失间的因果关系。尤其是土地、房产类案件，有的地块价值变动快，其损失在法律认定上需要权衡。
值得注意的是，邓苏元获赔的8740.95元里，有5000元是精神损害抚慰金。李文献的运气差些，由于他的案件生效判决在新《国家赔偿法》实施前，只能适用旧《国家赔偿法》，而旧法没有精神损害抚慰金一说。
可有了此说后，精神损害赔偿的标准难以量化。马怀德说，该标准由法官自由裁量，根据受害人精神受损害的程度，参照上级法院或其他法院的判例，来确定相对合理的赔偿标准。
一位行政庭法官对此表示，他们日常即参照民事案件的精神损害赔偿标准，“民事一般最多赔偿4万元。”
不过，胡大宽代理案件时发现，各地法院对此认识并不一致，有时，同一法院内部也因承办法官有不同理解，所作判决结果也相差甚远。这使当事人对司法公正产生怀疑。
据马怀德介绍，广东等省已确定一些精神损害赔偿的要素、大致标准，有的地方精神损害赔偿已达50万元。备受关注的“张氏叔侄案”精神损害抚慰金一度达45万元，被媒体视为“破司法实践纪录”。
事实上，制定标准的紧迫性在前述43个案例有所体现。近三分之二的受害者提出精神损害赔偿，法院最终支持的数额，约占受害人申请精神损害赔偿总额的8%。
另有一点值得肯定，该样本中，裁判精神损害抚慰金的绝对数额，也从2012年的5000元，上升到李桂银案的15万元、李怀亮案的20万元。
谁来裁判，谁可能“过问”
河南某中院一位人士介绍，一些中院裁判国家赔偿案件通常分两条线，一是行政庭负责的行政赔偿。行政庭无专人负责行政赔偿案件，所有法官接到案件几率均等。
二是由赔偿办公室受理申请的刑事赔偿。有的中院赔偿办公室负责人由其他业务庭领导兼任，行政庭也会有法官出任赔偿办成员。但是，刑事赔偿不需参加庭审。
在马怀德等国家赔偿法起草者看来，法律规定由赔偿委员会作出赔偿决定，且其审理赔偿案件程序类似听证，已能兼听赔偿义务机关和赔偿请求人双方各自的诉求。
据媒体报道，曾有人主张刑事赔偿通过庭审进行，但反对者认为，“实践中90%的刑事赔偿是羁押赔偿，这些案件都有完备的法律文书，书面审理即可迅速查明，何必再走那熬煞人的诉讼通道。”
这些裁判有时也会被“过问”。一位曾审理国家赔偿案件的法官告诉中国青年报记者，如涉及当地重大工程、龙头产业，与之相关的土地、环境等行政赔偿问题有时会由政府法制办反映给当地领导，“领导过问案件，问‘你们怎么受理了’、‘怎么处理好’，问法院几个问题，我们就没有办法了。这是体制问题。”
另一些需要请示的，还有涉及群体性事件等案件。
律师胡大宽表示，他代理的一些案件中，国家机关并没有重视当事人的申请，没有主动提出协商，也不承认其行为存在违法。
马怀德坦言，国家赔偿是一种要由国家承担责任的制度，国家机关多少还是有抵触情绪。尤其是公务人员，或许会觉得都是在履行公职，为什么还要承担责任？“特别是在刑事赔偿中，对于结果责任原则承担的赔偿责任，他们无法理解。”
按《国家赔偿法》的规定，各级财政要将国家赔偿经费列入预算。马怀德介绍，几年前，全国法院、检察院各级财政支付的国家赔偿金额在1.8亿元左右，各地有多有少。
对于一些法官来说，现有体制让其不得不考虑“平衡”的艺术。一位行政庭法官透露，很多情况下，法官如果直接下判决，执行肯定没问题，政府不会赖账。但考虑各方面因素，有时不得不给一些机关台阶下，“如果政府真的做错了，我们不会姑息纵容，但是会调解，让政府也下得来台。比如和他们说，如果赔偿到位了，原告会撤诉。”
“这只是实现个案正义。但是，你不裁判，对于行政机关来说，这个案件消化了，以后可能还没有学会依法行政。它不认为是个错误，这次把这个错误缩小到最小范围的影响，就不能警示其他机关以后不犯这个错误。”前述法官说。
马怀德坦言，国家赔偿制度实施将近20年，从整体上来讲，与其他法律制度的实施相比，它还有很多困境，“从赔偿实践和案例来看，总体效果并不好。”
他建议，未来应该畅通国家赔偿的渠道，也要逐步调整信访这样通过行政的方式解决纠纷的机制，让更多的赔偿纠纷能够直接进入国家赔偿程序中。
在河南一位法官眼里，能向国家要赔偿的公民都是很有勇气、很值得同情的。“有些问题是立法不完善，有些是法院和地方政府的关系问题，让我们法官夹在中间。虽然同情也想支持，但是还有些东西束缚我们。”
“我们考虑的问题，除了法律效果，还要兼顾社会效果、政治效果。不过，我们最起码，能尽量考虑到弱势群体。”他吐露心迹。
本报记者 卢义杰 实习生 王景烁 汪诗韵
