改革难点是人的既得利益

    国务院日前公布《事业单位人事管理条例》，这一条例的公布，填补了我国事业单位人事管理长期以来的空白。

    《条例》的背后，是我国从1993年推进至今的事业单位改革。

    中国青年报记者专访人力资源和社会保障部直属的中国人事科学研究院研究员、原院长吴江，剖析事业单位改革的现状、困难和未来路径。

    事业单位改革20年

    中国青年报：我国的事业单位改革是如何开始的？

    吴江：从新中国建立确定了事业单位以后，机关事业单位就是作为国有国办公共事业而存在的。

    1993年机构改革根据建立市场经济的要求，提出事业单位改革问题，至今已经20年了。

    事业单位真正改革始于1998年，要求事业单位直接面向社会提供服务，逐步从社会上解决供养问题，实现自负盈亏，差额补贴。在逐步通过市场竞争来提供公共服务、由政府对公共服务采取购买方式的改革过程中，提出“以事定费、养事不养人”，解决110多万家事业单位和3000多万事业单位工作人员的问题。在这个改革中，人事制度走在了前面。

    中国青年报：人事制度走在前面，是怎么体现的？

    吴江：事业单位人事制度改革是事业单位各项改革中启动最早、进展最快的，其中最重要的，是实行聘用制度。2002年，由国务院转发人社部文件，事业单位实行全员聘用制，事业单位人员全部签订合同，变身份管理为岗位管理。到现在为止，已经推行了12年，全国签订聘用合同的事业单位工作人员达90%，为事业单位创造了能走向社会的基本条件。实行岗位设置、岗位管理，使得大量事业单位拥有了用人自主权，现在的编外用人，也是当时开始的。事业单位自己有经费，加上灵活的聘用制度，以合同作为依据，实现聘用的市场化。所以说，事业单位人事制度改革步伐比较快。

    中国青年报：相比人事制度，事业单位改革还包括其他哪些内容，进展如何？

    吴江：虽然人事制度改革比较快，但由于分类改革没有推开，增加了改革难度。哪些单位完全由财政供养，哪些单位自负盈亏，哪些单位实行政府购买，都有赖于分类改革的顶层设计。

    十七大以后，党中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，包括实行事业单位绩效工资制度、养老保险和职业年金制度，如何划分类别等等，在此基础上，又出台了一系列配套文件，形成覆盖到2020年的总体指导性意见。

    去年，党的十八届三中全会要求进一步推进分类改革，加大政府购买力度，实行法人治理结构，取消行政级别。在今年的政府工作报告中，进一步明确要建立各具特色的事业单位管理制度，特别是像公立医院的聘用薪酬制度等。所以，实际上，事业单位改革蕴含在科学、教育、卫生、文化等不同领域的改革之中。

    中国青年报：改革进展到了什么程度？

    吴江：15年来，推进改革的思路越来越清楚，这也是一个形成共识的过程。事业单位改革不仅是政府的事情，还涉及众多事业单位的切身利益，所以，确实有各种各样利益的博弈过程。

    这其中涉及政府在行政改革中如何剥离职能，加大政府购买力度。另外，也涉及事业单位自身国有、国办的体制，如何适应社会发展、提供服务，如何养活自己。以医生为例，这部分群体既要提供公共服务，也要体面的收入，这两方面都有问题。要么经费从政府来，要么从患者来。如果医不值钱，那么药值钱；如果药不值钱，那么医肯定值钱。为什么会出现“以药养医”，就是因为医不值钱，所以只有抬高药的价格。这都是利益博弈的体现。

    政府要加强基本公共服务的投入    

    中国青年报：但这些博弈有可能会伤害到老百姓的利益。

    吴江：对于需求方来说，广大老百姓的衣食住行都离不开公共服务，企业也离不开科研机构提供的服务。

    公共服务分两部分，一块叫基本型的公共服务，一块叫发展型的公共服务。基本型公共服务实际上解决的是生存问题，因此要求均等化，实现城乡统筹。现在，农村和城市的公共服务不均等。在农村的基本公共服务方面，国家投入不足。

    非基本公共服务方面，像高等教育，投入很大；而乡镇卫生所、防疫站、血站等，这些基本公共服务投入却很少。

    事业单位分类很重要的目标，是政府公共财政要负担基本公共服务，考虑服务对象的诉求，满足广大老百姓最基本的要求。换句话说，哪儿弱，就要给哪儿投钱。

    中国青年报：这样的话，财政经费是否可能存在不足的问题？

    吴江：所以，不是公办的服务提供单位越多越好，现在已经很多了。以后要大量发展民间组织，民办教育、公益社会组织等，要成为大头。只有这样，社会运转才是良性的。

    我们科研研发投入1.18万亿元，占到GDP的近1.95% ，这个投入正在慢慢走向良性。因为76%是企业投入，只有24%是政府对高校、科研机构的重大项目投入。这个比例大体上和美国持平，可以说是市场在办科研。

    中国青年报：但乡镇卫生院却没什么活力，农民看病也不愿去那里。

    吴江：乡镇一级是为农民服务的，农民很难用钱来养医生。所以，应该由国家出钱负担公共医疗卫生服务。但长期以来，我们对基层卫生院的投入不足。

    另外，乡镇条件艰苦，缺少好的医疗卫生人才。医疗卫生人员没有高收入是政策问题，因为补贴太少，完全依赖县一级，又解决不了这个问题。现在财政分灶吃饭，谁的孩子谁家抱，但基本公共服务的财政支出，还应该主要来自于中央和省两级。

    现在有了“新农合”，情况有些好转，大部分“新农合”的资金都可以留在乡镇卫生院，农民的基本医疗有了保障，这是非常利好的消息。

    卫生、文化投入都是分税制带来的问题。这些领域将来的发展，还是应着眼于市场机制，着眼于民间社会投入，不能完全靠政府投入。不管是基本公共服务，还是发展型服务，怎样加大社会参与，都是重要问题。

    改革的难点是人的既得利益怎么办    

    中国青年报：现在改革的难点在哪儿？

    吴江：企业改革最大的难题是减员增效，事业单位也是如此。目前，事业单位确实存在人浮于事的问题，能进不能出，能上不能下。教授很多，研究员很多，未必就做出很多贡献。资源浪费、配置不合理等问题，普遍存在。改革的难点是人的既得利益怎么办。

    事业单位改革不可能走企业完全下岗的路子，3000多万事业单位工作人员中，67%是专业技术人员，我们国家最好的大夫、教师、科学家，基本都在其中，不可能全部下岗了事。改革既要维护这些人的利益，更要调动他们的积极性。从政府角度来说，就是要加强职能转变，加强财政投入。

    中国青年报：还有事业单位行政级别的问题。

    吴江：对于行政化，大家既深恶痛绝，又难以割舍。所以，怎么取消行政化，就是难点。

    行政级别证明社会地位，所有待遇都跟行政级别绑在一起，如此一来，这个级别就永远撤不了。撤了行政级别，就是触动了这些人的利益，这些人就成为利益的藩篱了，即使再壮士断腕也不行。

    那么，怎么找到一个新的办法呢？对于每个人来说，都有一个自己上升的空间，都有一个体验自己社会价值的理念。我说的不是价格，是体现价值理念。换句话说，取消行政级别，就必须要给专业技术人员相应的社会地位，给予相应的级别和层级，即给予教授、讲师、助教这些相应层级不低于行政层级的社会地位。

    中国青年报：还有类似去行政化这样的问题吗？

    吴江：还有一个难点就是三中全会提出的法人治理结构。法人治理结构最主要就是怎么处理好公立事业单位和政府主管部门之间的关系，捋顺他们的关系。政府主管部门对事业单位负有监管责任，但同时，事业单位又要成为社会上独立的法人。现在，事业单位依附于机关，很难成为独立的法人。名义上是法人，但实际上，它并不独立。事业单位的干部都是行政任命的，所有事情都是按照主管单位的要求去做的，实际上还是附属物。

    所谓捋顺这个关系，就是一个难点。独立的法人，就要有一套独立的法人治理结构，比如说理事会等。要是多元投入，就是董事会，要是一家投入，就是理事会，不能内部人控制，得有社会的参与和监督。这样的话，是社会和政府的主管部门在监督和监管你。所以，现在的卫生医疗领域就成立了医院管理局，作为政府委托的监管部门，在监管医院。但是，医院管理局如何才能成为社会的独立法人，形成一个现代治理结构，确实是需要有中国特色的探索。

    像国有企业的法人治理结构也是困难重重，比如说，实行董事会、股东大会、职工代表大会制度，同时有一个社会独立董事来参与，还有监事会。比照国有企业的这套做法，是发展的方向，要让社会代表参与进来。社会代表不参与进来，结果就是拿着国家的钱，按照自我意志运转，怎么有利于自己怎么来。

    中国青年报：事业单位还有垄断的问题。

    吴江：现在，我们的事业单位都具有一定的垄断性质。全国的病人都到北京这几家大医院去看病。北京二三十平方公里的范围内，集中了全国最优秀的医疗资源。

    中国青年报：缺乏市场竞争力的事业单位，是否会成为改革阻力？

    吴江：事实上，事业单位间差异很大，有些市场信号强的，不用政府给补贴，如报社、出版社等。有些市场信号很弱，政府就要给很多补贴。所以，政府补贴应该是补贴那些市场信号反应小的，不能让他自生自灭。市场信号强的，就让它参与市场竞争去，在竞争中决定生存。要根据事业单位本身的服务范围，来确定它市场信号的大小，而不是在竞争中被打败再跟政府要补贴。

    改革最主要的阻力，是我们现在面向社会提供公共服务的这些人，怎样能够真正通过自己的绩效服务，来获得发展、获取利益，而不是等着政府不断增加拨款来养人。

    《事业单位人事管理条例》留出了具体操作空间

    中国青年报：近日发布的《事业单位人事管理条例》，其中提到参与社会保险，这是否也是改革的一个难点？

    吴江：事业单位没有建立起社会保险，是一个很大的问题，“事业人”因此很难走向市场。事业单位社会保险改革的方向，肯定是要社会统筹。这次《条例》也明确了事业单位要实行统一的养老保险制度。三中全会和今年政府工作报告专门强调改革事业单位养老保险制度，提出并轨的问题。

    今年政府工作报告也提出改革事业单位工资制度，实行绩效工资。事业单位分类改革要求，无论是薪酬制度，还是社会保障制度，都要与社会统一。《条例》没有具体写出来，但是提出了方向。下一步改革中，机关和事业单位都要补充进去。

    中国青年报：如何评价此次出台的《事业单位人事管理条例》？

    吴江：《条例》从2006年开始起草，到2008年报到国务院，经过了五六年的修改。《条例》的内容，主要把2002年以来的成功经验固定下来，如聘用制。目前，《条例》还是针对公立事业单位，规范3000万人的人事管理问题，最重要的是保障合法权益，比如怎么申诉，怎么作为平等主体解决纠纷等。

    对于改革中正在探索的东西，《条例》给出了方向；对于吃不准的，预留空间，比如说生活保险，怎么具体化，留出了具体操作空间；比如档案怎么管理、编制管理问题，还没有明确。这些方面继续维持现行的做法，为深化改革留出了空间。