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7月9日，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《四五纲要》）。《四五纲要》提出了45项改革举措，是指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件。
“千呼万唤始出来”是对《四五纲要》用的最多的形容。但与其说改革纲要让人等得太久，不如说对于纲要的期待太过强烈。
学者认为，《四五纲要》是此前党的十八届三中全会决议和司改框架意见的细化，“给出了一部分具体路线图”。其中提出的法官员额制，法官遴选制度，案件提级管理，废除不符合司法规律的考核指标等举措可称亮点。
法官队伍精英化
过去除最高法院外，应届大学毕业生可以通过公务员考试进入包括省级法院在内的任何一级法院。但由于应届大学毕业生缺乏司法实践经验，使得司法实务界对此多有诟病，认为其难以承担指导下级法院的工作。其中流传最多的一个说法是：“二十几岁没结婚的大学生却要去省高院指导下级法院判离婚案。”
《四五纲要》称，配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。
中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷表示，司法强调经验，没有丰富的社会阅历难以成为出色的法官。纲要明确了初任法官首先到基层人民法院任职，经过遴选才能到上级法院任职，此举保证了上级法院法官的业务水平，能对下级法院做更好的指导。
员额制则起到了精简队伍的效果。过去几年里，全国法院“高喊”案多人少的同时，法院内部却有大量拥有法官头衔的人并不办理案件。中国人民大学教授陈卫东在接受媒体采访时表示，员额制是根据地区案件的数量、案件的复杂疑难程度决定当地法官员额。
程雷认为，只有法官队伍精英化了，给予法官高薪才能被大众所接受。
提级管辖和指定管辖
在我国，法院审判受地方行政干预的现象屡见不鲜。有学者多次提出，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以对抗地方保护主义对司法的影响。此前，讨论最多的是建立跨行政区法院。
最终这一设想未被纳入《四五纲要》。武汉大学宪法与行政法教研室主任秦前红认为，原因可能是这样改“动作太大”。他表示，我国宪法和法院组织法规定，法院对同级人大负责。跨行政区设立法院没有对应人大，在法律上会是个问题。程雷认为此番改革主要通过调整管辖制度来实现，这样“改革成本较低”。
《四五纲要》关于这项改革的举措有：通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。进一步推动环境资源审判机构建设。
程雷表示，行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件是地方保护主义高发的案件领域，提级管辖或指定管辖则能够脱离当地政府影响，公正审判。
最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣在接受媒体采访时表示，完善提级管辖制度，将压缩个案请示空间。
建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制，同样是管辖制度上的变化。过去，我国的巡回法庭多于基层法院设置，尤其设置在农村等地区，是一种亲民的举措。此次改革则不同于传统制度，是针对地方上无法得到公正管辖的案件进行提级管辖。
法官独立行使审判权
“审者不判，判者不审”的怪现象一直存在于我国法院。
作为改革重头戏的审判责任制涉及主审法官、合议庭与院、庭长之间权责的重新分配。
《四五纲要》中引人注目的一个举措是改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。
以前，法官审理的案件都需要经过庭长、副庭长甚至主管院长来签发。“层层审批，层层负责，就是层层不负责”，秦前红认为，不再由院、庭长签发后，能够确保法官独立行使审判权，并对案件负责。
秦前红同时又指出，由于司法腐败的存在、法官水平参差不齐，现阶段完全放权给主审法官，社会和体制内部都不放心，仍需要有监督，“这也是为什么只规定了法官独任审理案件的裁判文书可不再由院、庭长签发”。
《四五纲要》里指出，在实施过程中，由于法官的业务水平各不相同，院领导还应在监督环节对重点案件予以指导监督，避免因法官水平问题出现错案。在监督过程中，通过信息化手段，院、庭长可以在法院内部网中予以监督，实行全程留痕，这既保证了院、庭长的监督职能，又能对院领导干预案件进行约束。
“独立不等于孤立。”秦前红总结道。
对违背司法规律的考核做制度性清理
一名华东地区的基层法官告诉中国青年报记者，对于《四五纲要》，他们最高兴的一点是：改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院之间的行政化。
长期以来，法院对法官每年年底都要进行一次例行考核。考核包括各式各样不同的量化指标，不少法官称填写考核表的那天为法官的“受难日”。
之所以这么说，是因为其中不少指标如错案率、上诉率、发改率（发回重审和改判的概率——记者注）被认为有违司法规律。程雷表示，不服判决上诉是很正常的现象。
这让审级制度名存实亡。“为了降低发改率，下级法院就在判以前去上级法院做工作，要指示。”秦前红认为，一审没判二审实质上就进行了，让法院系统内部的行政化更加严重。
但问题是，不考核改判率，考核什么来决定一个法官的办案质量？程雷表示，如何制定科学合理的考评指标，正是考评制度改革的难点所在。程雷建议，可以尝试同行评议的方式，由律师、法官、检察官及法学教授等组成评审委员会，对法官办理的案件进行评议。
秦前红认为，只能做排除法，对违背司法规律的考核内容做制度性清理，“如要做正面的标准制定则要广泛征集各方，尤其是一线法官的意见。”
而据贺小荣介绍，裁判文书说理水平未来将作为法官考评、遴选和晋级的重要因素。
“党的十八届三中全会以来大家都在谈司改，但讲司改都很困惑，概念多，很模糊。”秦前红表示，“《四五纲要》则相当于法院司改的路线图，让司法改革变得清晰透明。”
本报北京7月10日电
本报记者 徐霄桐
