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实现考试招生改革的目标需要可行的路径，要从各因素的制约关系出发，选择时机，改必须改的内容。为此，需要对时下讨论的各种高招改革内容做以下分类。
属于边缘部分的改革：全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考、随迁子女就读地高考、推进职业院校分类招考或注册入学、招生指标分配等，这些内容政府发一个文件就能变，但无法从根本上解决当下高考招生制度的问题。
属于专业范畴的改革：推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制、科目改革、分值调整等。这些方面不能仅靠发文件，需要行政权力让度空间，让各大学和中学根据自身的办学定位，建立专业团队，自主探索，而社会考试机构则根据大学的招生要求，提供考试评价服务，学生可根据自己选择申请的学校要求，自主选择参加哪些测试。
属于政府管理范畴的改革：建立招生和考试相对分离、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制。它是与政府管理体制变革相关的重大举措，需要着眼现实与长远，兼顾教育规律和社会发展的规律。
另外，对于时下争议较多的一些问题，也需要明确它们在改革进程中的位次。譬如，分数面前人人平等这一高招录取的铁律是否要打破？真正的社会化考试何时进行？一年多考何时才能推进（这也必须在政府退出高考招生、不再集中录取后才能实质推行，否则最多从以前“一考定终身”变为“多考定终身”，减少一次考试的偶然性，但却大大增加考试成本和考生负担）？何时能够实现学生与学校“多投多录，双向选择”的互选（背后依然是学校自主权和学生自主权的问题）？是否需要试点而后推广（在专业方面的改变需要试点，而政府简政放权更需要的是政府的智慧和决心）？
从改革次序上说，依据现有高考招生制度的病理和现状，要分清专业的和行政的问题，不要把个性化的专业问题搅和到整个招生制度改革层面谈，而应把它们当作各地、各校专业招生团队的自主决定空间。所以，多方面的改革最后都会集中于政府做什么与如何做上，因此，目前急需改革的主要领域是：行政包揽、计划体制、集中录取。如果不从这三个方面进行改革，其他方面的所谓改革难有多大效果。对此也存在较大争议，主要有以下四种选择之争。
一是仅局限在考试改革，不改招生。自1990年来的历次改革，基本未在招生上进行过根本性的改革。这样的考试招生难以满足学生和学校的多样化需求，不是改革之上选。
二是选择既改考试，也改招生，但不改变政府在考试招生中的主体地位。这是时下不少人认为比较现实稳妥的改革。但这不符合中央“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。
三是政府从考试和招生领域退出，把考试招生的权力还给学生和学校。这是政府在教育领域简政放权，回归服务型政府、监督型政府的体现。有人担心这样会一放就乱，其实只要有足够的空间让专业组织自主成长，同时加快法治、现代大学制度及大学内部专业招生团队的建设，就能避免混乱。
四是对考试、招生设计出一套完整系统的方案后，政府才从中退出。还有一些人认为，只有等到中国社会的诚信体系建立起来了、现代大学制度建立完善了，才能进行考试招生制度改革，否则只会导致更多更大的招生腐败。这种担心不无道理。客观地说，从政府退出到专业的考试招生制度建立也需要较长的过程，但如果政府不退出，专业组织缺少自主成长和发展的空间，就难以成长，真正的变革就不会到来。
那么，当高校成为招生主体后，如何保障权力运行公平公正？
一要靠程序设计的专业，每个学校要在招生章程里明确招生程序和各种标准，尽可能排除一切非专业的干扰；二靠公开，学生通过什么途径进来的、各项考试和测试的成绩，以及所有不涉及隐私的信息都要公开；三是明确责权边界。学校内部的招生要明确从学科到学院再到学校层级的招生权限和责任，建立内部相互监督制约的机制；四是建立常规的外部监督，包括建立政府对高校招生的监督问责和招生违规举报查处制度，保障家长和考生行使监督权。
高考招生制度改革要放弃一步到位的目标设计，不要期望一个“总体方案”和若干个配套“实施意见”就能解决所有问题，而且这次改革本身就是从单一走向多样，从一统走向多元，不存在有一个机构能设计出全国各地、不同学校都适用的方案，只有抓住“牛鼻子”即体制改革，让教育部门首先从高考招生的主体地位中退出，让渡出自主开展改革试验的空间，才能牵一发而动全身。
（作者是中国教育科学研究院研究员）
储朝晖
