领导出庭：多一种“亲自”又何妨

    近日，广州市政府常务会议审议并通过了《广州市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》，对行政机关负责人提出如下要求：“‘民告官’案件一年在5件以上的（含5件），行政机关负责人出庭应诉不得少于两件；20件以上的（含20件），不得少于3件；100件以上的（含100件），不得少于4件。”（《人民日报》8月7日）

    有政府机关负责人出席的场合，在传统宣传报道话语中，常常会听到“亲自”一词。如市长“亲自”扫大街，书记“亲自”买车票，乃至于“亲自”成为了一句套话，出现了“亲自开会”、“亲自批示”等奇怪的组合。广州市规定领导要“亲自”出庭，却不是一句套话。因为过去“民告官”案件中太少有官员“亲自”出庭，往往委托代理律师露面，导致了相关案件审理遇到障碍。

    自1989年《行政诉讼法》颁布实施后，“民告官”长期面临“立案难、审理难、执行难”的问题。牵涉到政府利益的案件无法立案，即使立案了，法院也难以确保独立审判。上级和同级行政单位有意无意“打招呼”的举动，难免对审判进程产生影响。在一起“民告官”案件中，如果原告胜诉，收获相应权益也会遇到困难——要不要对政府实施强制执行，往往成为了一个政治问题，法院难免为“顾全大局”有所妥协。

    “民告官”无门，告了以后得不到公正裁决，打击了公民追求司法公正的信心。一方面有人走上了上访、越级上访的道路，乃至“身体维权”；另一方面，个别人不惜以身试法，产生报复社会的心态，使无辜百姓遭殃。

    要求行政机关负责人出庭应诉，对解决行政诉讼中审理难的问题意义重大。尽管法律并没有规定“民告官”案件中机关负责人必须出庭，但在仅由政府代理律师出庭的情况下，许多案件的审理没能充分展开。更关键的是，行政机关负责人出庭后，当事人有了面对面控辩的可能，这无疑有助于推进案件走向一个公正的审判结果。

    区别于民事案件与刑事案件，行政案件的判决结果对行政行为的示范效应很强。一起案件的影响可能不仅局限于个案本身。由行政机关负责人出庭，在案件审理之外，给了负责人解释规章政策的机会。同时，机关负责人有机会更清楚地体察民情，了解分管领域出现的社会矛盾。从这个角度看，负责人出庭的社会意义不弱于法律意义。

    广州市目前出台的《暂行规定》，尚不适用于广州市的市长、副市长等市领导，以及各区的区长、副区长等区领导。这与理想中“民告官”的场面，尚有一段距离。这或许是考虑到政府一把手工作繁忙，难以成天忙于应诉；也可能是考虑到多数案件都可以在职能部门层面解决。不过，如果出现一起公民起诉市政府，市长本人到庭应诉的场景，想必能给“民告官”的实践者增强许多信心。

    对行政机关负责人来说，出庭应诉不仅仅是一种姿态，更是对法治社会建设的一种尊重，是依法行政的一种实践。从法治意义上来看，领导出庭应诉提高了案件审理效率；从政治意义上看，这种行为是政府释放出来的一种善意，让一把手展示出敢于担当的勇气。因此，在越复杂的案件中，越高的官能够“亲自”出庭应诉，才越能使人信服“民告官”是解决官民纠纷的有效途径。这时候，对原告和对被起诉的行政机关来说，是一种双赢。