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中国的户籍制度，并不是字面上的“户籍管理”或“户籍登记”，它更重要的指向在户口迁移、户口准入、农转非的户口审批。由于这种户籍管理的长期存在，进而在城乡分治的行政建制基础之上逐步形成了城乡隔离的二元社会。
60年来，这种僵化的、强制性分类的户籍管理，就像一道不可逾越的鸿沟，把中国人分隔在物质文化悬殊的两个“世界”。不同世界的人，便有不同的身份，不同的地位，不同的命运。户口也因此成了与国人的社会生活息息相关的特殊证件，每个人的出生、上学、就业、参军、结婚、迁徙……无不受到户籍制度的制约。
即便在实施住房商品化、福利货币化、保障社会化的过程中，不同省区、不同市县之间不协调、难衔接、条块不统一的情况仍普遍存在；面对城市就业的严峻形势，一些省份采取措施限制甚至排斥农民工进城，形成了城乡劳动力有别的就业体系；人们在思想上还依然存在着城里人优于、高于乡下人的观念等等。
其实市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，本不应存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。户籍改革最大的难题，就在剥离附加于户籍之上、差异巨大的公共福利。一言以蔽之，户籍制度改革的指向，首先就应指向还原“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则。平等权作为一项自然权利，与自由权、财产权并称为三大基本人权。中国要建设法治国家，户籍制度也应、且只能建立在这三大基本人权的基石之上。
而30余年来，户籍制度改革之所以走走停停，就因为“平权”问题总无法逾越。在一些地方性的户籍改革试验中，“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”等不一而足，不同性质和不同形式的户口不断出现，这些改革的共同点就是：不同的户口本，不同的权利保障。也因此，户籍改革问题始终未见实质性的突破，二元户口管理体制在事实上成了一个难以逾越的“雷区”。
与政策的改变与推动相比，旧二元结构所造就的人为的不平等要想得到基本消除则更为艰难。从世界范围内考察，绝大多数国家的城乡分治，只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简，而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。
在中国，传统的二元户籍管理结构的打破，并不是政策变迁就能自然达成的结果，亟待建立和健全与之相适应和配套的制度。近日出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》不再绕弯，而是直面户籍改革中的最大难题。“意见”提出，“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。毫无疑问，这是国家对公民平等权的应有尊重，也是对法治最直接的诠释。
当然，户籍改革的固有障碍并不因“意见”而消失。且在社会转型的过程中，新的障碍又出现了。一个最棘手的问题是：地区发展的不平衡，导致北上广等大都市“一户难求”，而作为人口净流出地的小县城，却越来越多地面临着乡村空巢和老龄化问题加剧等严重社会问题。今天的户籍改革，不但要有一纸代表顶层设计的“意见”，还应用法律的方式将改革的目标和改革的成果固定下来，让城乡统一的户口登记制度不会再因政策执行的变化而异化。以此视角观察，户籍改革其实不仅在于改革传统的二元户籍管理结构，更在于改革催生出二元户籍管理结构的制度土壤。
王琳
