从“政府管钱袋子”到“看紧政府钱袋子”

    历经10年，跨3届人大，4易其稿，征集3.4万多条公众意见……今天下午，十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定。修改后的《中华人民共和国预算法》将从2015年1月1日起实施。

    全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿在参加预算法修正案草案的分组讨论时，用了3个“比较”来评价此次预算法修改：“比较好地体现了十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切。”

    政府收支全部纳入预算

    修订后的预算法第一条明确了预算法的立法宗旨：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。现行预算法的表述则是：为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。

    专家指出，从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”是一个重大转变。

    中国财税法学研究会会长刘剑文表示，这标志着政府对于预算由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让公众监督政府花钱。

    建立全口径预算管理制度是预算公开透明的重要前提，财税法学界为此奔走呼吁多年，也是此次预算法修订的重点。

    修订后的预算法明确将预算分为“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”，要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没有依据的不得支出。对这4类预算，明确规定编制原则，要求后三者与“一般公共预算”衔接。

    全国人大常委会法制工作委员会经济法室负责人认为，政府全部收支纳入预算，实际上确立了政府全口径预算的基本原则，而对4类预算是什么、怎么编、相关关系的规定，则确定了全口径的体系。 

    全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，将政府全部收支纳入预算，是体现预算完整性的进步之一，这一提法非常具有革命性，是非常重大的进步。 

    修订后的预算法还对细化预算编制进行规定，要求本级“一般公共预算”支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

    全国人大常委会法制工作委员会经济法室负责人表示，修改后的预算法要求预算支出要按功能分类编制，明确支出方向。同时，要按照经济分类编制，对这个钱的用途是什么，比如发工资、购买公车或其他办公用品，按照资金用途编制，这样纵向、横向一对照，对资金的使用就了解得更加清楚了。 

    预算公开首次入法

    此次预算法修改，将实施全面规范、公开透明的预算制度写入立法目的。根据修订后的预算法，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告、报表，及政府举债情况、政府采购情况、预算执行和其他财政收支的审计工作报告均应公开。从预算开始到执行、调整、决算，再到最后的审计，公开透明贯穿预算工作的全过程。

    中国政法大学教授施正文表示，现行预算法中，对预算公开没有涉及，修订后的预算法具体明确哪些内容需要公开、公开的时间，这是较大的进步，符合十八届三中全会提出的建立公开透明预算的方向。 

    上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川注意到，除将财政信息公开、预算信息公开纳入信息公开之外，修订后的预算法还特别规定不公开要追究法律责任，过去从来不提责任追究，这是对公开强有力的保证。

    地方举债权有限放开

    是否赋予地方政府发债权限，一直是预算法修订争议的焦点，草案四次审议中对此的规定几经反复。初审稿赋予了地方政府发债权，二审稿又恢复为现行预算法不许地方自行发债的规定，到三审稿再次逆转，规定有限放开地方发债权。

    修改后的预算法明确了发债主体是经国务院批准的省、自治区、直辖市；规定了发债资金的范围和用途，在一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举债的形式解决，资金用途只能用于公益性资本支出。

    修改后的预算法还规定，地方政府违反预算法规定举债的，“对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员给予撤职、开除的处分”。

    “我们想达到一个目标，就是对地方政府债务一方面开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室负责人表示。

    转移支付有评估和退出机制

    尽管2006年财政部就已出台《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。财政专项转移支付制度的弊端，催生出“跑部钱进”等顽疾，亟待完善。

    现行预算法没有对财政转移支付作出规定，修改后的预算法对此进行了规范，如明确规定转移支付应当以一般性转移支付为主体；设立专项转移支付只能依据法律、行政法规和国务院的规定，不能随随便便设；增加了专项转移支付制度的评估、退出机制，要求定期评估已设立的专项转移支付，评估认为已不适合再保留的要予以取消等。

    另外，当前转移支付实践中一个比较突出的问题是，上级提供专项转移支付时往往要求下级提供配套资金。修改后的预算法规定“专项转移支付不得要求下级提供配套资金，上下级共同承担的事项除外”。

    人大审查监督权力得到强化

    修改后的预算法在强化人大对预算审查监督方面亮点很多：将两会前全国人大财政经济委员会初审中央预算草案时间由现行规定的会前30天，提前到会前45天；为确保预算的科学民主，新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；明确人大审查重点内容，确保监督更有针对性。

    有学者曾对此前的修正案三审稿做过统计，仅从法条数量来看，预算法修正案三审稿内监督、审批、法律责任相关的法条，均有所增加。三审稿相比现行预算法新增21条法条，其中有8条都在强化人大的权力。四审稿则进一步突出人大对政府重点投资项目审查监督的内容。 

    本报北京8月31日电