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“先易后难。商业开发空间大，容易改造的基本完成了，剩下的都是‘硬骨头’。”谈及棚户区改造的艰巨任务，湖南省郴州市房地产管理局局长刘运华有感而发。
随着城市中心区域土地紧张，棚户区改造出现了“向城市外围和边缘扩展”的趋势，新建、改造破旧基础设施的资金需求量巨大。怎样化解经济结构调整、房地产行业下行的影响，保障最困难人群的住房问题，成为地方政府在棚户区改造过程中，一道绕不过去的坎儿。
而中国青年报记者调查发现，部分棚户区改造，出现了“只有骨头没有肉”的怪现状。
棚户区改造：百姓“盼拆迁又怕拆迁”
以前，这里是典型的“贫民窟”：晚上黑灯瞎火，黄赌毒人员出没，居民不敢随便出门；雨天臭水横流，晴天苍蝇乱飞……70岁的罗润兰引用两句当地民谣说：“有女莫嫁裕后街，一年四季穿雨鞋。”
罗润兰和街坊们所说的裕后街，是湖南郴州城区范围最大、历史最久的一片老城区，居住着3000多人。其中，中老年人占70%以上，有约30%为低收入群体、无固定职业者。自上个世纪50年代以来，这一带危房比比皆是，基础设施严重缺乏，社情复杂。
郴州市多次计划改造这个街区，但改造前建筑面积有10多万平方米，近一半居民希望“拆一还一”、原地安置，因资金缺口大，改造项目几度中断。该市房地产管理局副局长王淑玲介绍，一方面是改造任务量太大，另一方面是真正启动改造进程后，一些居民又不理解、不支持、不配合。
该市另一个棚户区中的“硬骨头”是下湄桥。它曾是辉煌的老工业区，纺织厂、床单厂等一批老企业的厂区和生活区连在一起，建筑密度大、质量差。进入新世纪，这一带生活着各类特殊群体，街区环境堪忧。不少职工多次上访，希望被列入棚户区改造项目。不过，由于企业长期经济效益差，对改善棚户区“力不从心”，由此造成职工对棚户区改造期望高、怨气大，并成为社会矛盾的激化点。
郴州市副市长张扬平多次走访正在分批拆迁改造中的曹家坪棚户区。一位老居民说出了心里话：“其实，左邻右舍也盼着赶紧拆迁，有个好环境，但是怕拖很长时间，大家又没什么信心。”
据分析，棚户区居民类似的忧虑不无道理。棚户区改造不但投资大，而且牵涉拆迁安置等繁琐工作。他们不清楚改造的具体方案是什么、如何操作；改造需要的资金量大，钱到底从哪里来；改造中有没有滋生腐败；改造后会不会引起房价、租金上涨等问题。
政府用什么填补资金缺口
2013年，中央财政下拨支持城市棚户区改造资金355亿元。按照2013年完成304万套“棚改房”计算，平均一套房子，中央补贴约1万元。“其余资金缺口的压力，全部压在了地方政府身上。”有关专家分析说。
从去年开始，郴州市计划用5年时间，基本完成全市各类棚户区（含城中村）的改造任务，共计约600万平方米。当年已实施改造60万平方米，但接下来，为完成数十万户各类棚户区改造，资金压力随之而来。
以其中一个棚户区——司马洞棚户区为例，它位于郴州市棉麻总公司院内，改造需安置用地面积0.64公顷，拆迁建筑面积2.91万平方米，拆迁费用3492万元；土地平整费用1725万元；安置建筑面积1.89万平方米，容积率3.00，建筑密度19.23%，平均建筑层数15层。而改造所筹措的资金，不到项目投资的50%，道路、绿地、幼儿园等基础设施投入资金，还需要从其他渠道筹集。
然而，在完成了18万平方米的裕后街棚户区改造任务以后，“资金缺口大”已成为该市新一轮棚户区改造中的最大难题。
比如，位置偏远的梨树山、卜里坪棚户区，市场运作空间小，配套压力大；地处城区的下湄桥、曹家坪棚户区，商业开发价值低，建材和人工费上涨，导致项目资金难以平衡。
两年前，该市启动曹家坪棚户区改造项目时，每平方米的预售价格在项目盈亏平衡点之上，现在，价格已经跌到盈亏平衡点以下，项目实施下去便面临亏本，由此产生了新的矛盾：一是棚户区改造项目进度被迫放慢；二是安置房的交房日期往后延期；三是按计划早该返迁的居民，还需要继续寻找周转房安置；四是部分有认购热情的居民，纷纷打“退堂鼓”。
不可把项目损失、压力全部推给棚户区居民
郴州市在棚户区改造中面临的尴尬，并非孤例。
记者调查发现，对全国不少地级市而言，现在留下的大部分是这样的棚户区地块——开发商看不上眼，老百姓无力改造，只能政府“兜底”。
可是，地方财力有限，资金从哪儿来？尤其是今年以来，二线、三线城市房地产市场出现了“滞销”的现象，导致地方政府无法用土地二级开发，来补充棚户区改造的资金缺口。同时，房地产市场不可预见性太大，给部分参与棚户区改造的开发商，带来了明显的资金压力。
“我正在琢磨着退房。”棚户区居民刘先生说，现有的政策措施，还不足以解决部分棚户区改造“只有骨头没有肉”的难题。
该如何破题？作为房管局局长的刘运华，给出了自己的思考。
“对于缺乏市场运作空间的项目，需要进一步发挥政府主导作用。‘该让利的让利、该贴钱的贴钱’，不可把项目损失、压力，全部推给企业和棚户区居民。”刘运华建议，地方政府可以出台鼓励政策，区别于商业房地产项目，吸引、鼓励开发商和社会力量参与棚户区改造。
鼓励政策应包括哪些？他认为，首先，应该进一步细化金融、土地等支持政策，以政府贴息方式，支持棚户区改造信贷。针对一些“市场运作不灵”的棚户区改造项目，可考虑由政府担保和贴息，设立一笔30年或50年的长期贷款，支持政府投资类的保障性住房建设。
其次，不少棚户区群众，难以跨过安置房在入住前需付清房款的“高门槛”，需要理顺安置房在产权管理部门设置抵押权的政策，为棚户区群众购买安置房，提供个人信贷支持。
第三，对用于棚户区改造项目的土地指标，实行计划单列、优先安排、应保尽保，并简化土地供应行政审批流程，提高审批效率。同时，明确“肥瘦搭配”原则，实施“捆绑式开发”的土地政策，以利于棚户区改造项目的资金平衡。
本报记者 李剑平 通讯员 曹文剑
