顺德商事

    26岁的顺德小伙子潘伟波刚开了第二家公司。一个月前，他仅用了不到一个小时，就完成公司注册登记的资料准备和提交。过了4天，他的所有证件全部到手，新公司宣告成立。

    而在2012年成立第一家公司前，一切还没有这么便捷。尤其是开公司的门槛，把潘伟波拦在创业梦想门外一年：没有充足的启动资金，没有像样的创业场所，这在当时，都是开不成公司的“拦路虎”。

    2012年，广东省佛山市顺德区正式启动商事登记制度改革，一批创业公司应运而生。潘伟波的第一家公司就乘着这阵“东风”面世。“那次前后花了十几天，时间成本比现在开公司高，但门槛降低，已经让我们备感幸运啦。”潘伟波说。

    门槛越来越低，注册登记越来越快——本着提高为民服务效率的初衷，顺德商事登记制度改革自一开始就目标明确，“该放就放”，大步快跑。

    如今，在全国各地普遍将酝酿“宽进”改革纳入日程时，顺德已经进入“后宽进时代”，开始着手寻求攻克“严管”难题的探索。“单单宽进还不够，还要严管。”顺德区行政审批制度改革领导小组办公室（以下简称审改办）主任闵乐萍说，“宽进”带来的市场活力激增必然加重管理压力，“如何管好放开了的市场，是我们现在的改革重中之重”。

    顺德审改办在给外地来取经的同行们“传授”经验时，将这两年多的商事登记改革历程归结为“六部曲”：指引创业方向——降低创业门槛——简化登记注册——引导许可审批——出台监管目录——推进监管标准化。

    “‘六部’也是‘六步’。”闵乐萍说，这6个部分的改革既是相互独立推进的具体改革，又是一步步将改革推向深入，不断解决新问题的过程，“所有的部分、步骤不可或缺，这样才有可能构建出一套完善的商事登记新制度”。

    一单在手，创业不愁

    中国市辖区综合实力百强之首、首个GDP超千亿元的县域经济体、中国全面小康十大示范县市……一直以来，作为中国县域经济排头兵，顺德拥有许多“光环”。自从2012年启动商事登记制度改革，“改革急先锋”的新“光环”与原本的众多标签一起，相得益彰。

    在资本活跃的顺德，创业热情持续高涨。“但一直以来，还是存在不少限制创业热情的‘拦路虎’。”闵乐萍说，这些拦路的门槛，有的在创业前便给创业者“下马威”，有的在创业起步时就让创业者知难而退，有的更是在创业过程中不断给创业者施压。

    要完全激活创业活力，怎么办？顺德审改办的做法是，首先，给创业者一张清单，“让他们清清楚楚地知道，要在哪些领域开始创业更容易获得政府支持，哪些行业是明令限制的”。

    近期发布的《顺德区企业投资经营指导目录汇编》就是这样一份清单。闵乐萍介绍，这份清单中，完整列举了政府正在鼓励的行业明细，并说明什么项目是政府限制的，具体怎么限制的，“这就让创业者、投资者在开始创业前，就心中有数”。

    打掉创业前让创业者犹豫不决、不知何往的“拦路虎”——这是顺德区审改办希望通过这份指导目录达到的目的。

    闵乐萍曾经碰到有市民咨询，他们想要在某个领域创业，但不知道到时候是不是有优惠政策，也不知道会不会违反什么规定。令咨询者感到束手无策的是，这种担忧，无法通过有效的途径解决，“总不能自己把所有相关部门的各种规定都查一遍吧”。

    顺德区审改办正是代替市民将这项繁琐的工作完成了。“我们查阅了国家、省、地方政府及职能部门，包括发改委、环保、国土、规划等各部门对外公布的各种文件。”闵乐萍说，最终按行业将其中涉及鼓励和限制投资创业的条目列举出来，形成全面、准确的创业指导目录。

    以医药行业为例，目录列举了包括拥有自主知识产权的新药开发和生产、新型药用包装材料及其技术开发和生产等在内的8大鼓励类项目。“有了这个参照，想从事相关行业投资、创业的人，就可以毫不犹豫地进入，大大降低了徘徊在创业门外不知所措的时间。”闵乐萍说。

    翻阅这份目录汇编能够看到，“鼓励类目录”包括39个行业，“限制类、淘汰类目录”涵括19个行业和“综合”、“其他”两个分类，内容涉及其他规范性文件的，还以附件形式附于目录后供需要者查阅。

    “这不仅能让投资者、创业者节省选择创业方向的时间，更能帮助他们规避风险，减少不必要的损失。”闵乐萍说，当然，“这只是宽准入的第一个环节”，引导创业者明确创业方向之后，更重要的是，降低直接将创业者挡在门外的门槛：资金、场地、登记注册流程等等。

    门槛低点、低点、再低点

    梁伟强和余仲文，一个公务员和一个创业者，原本素昧平生。3年前开始，一场改革却让他们的人生有了多次交集。

    2011年年底，顺德区市场安全监管局（以下简称市监局）的一次接访活动中，时任市监局登记注册科科长的梁伟强，第一次见到余仲文，“他提了很尖锐的问题，令人印象深刻”。

    现场向顺德区领导“开炮”的余仲文，在之前帮助几名大学生注册公司时受挫。他本想凭借自己可用于商业用途的数百平方米楼层，为想初次创业的年轻人，提供登记注册的场所。但街道登记注册部门告诉他，“不能一址多照”，拒绝为他办手续。

    为什么不能？查阅相关法律之后，余仲文认为，法律并没有规定不得“一址多照”，但相关部门的习惯性处理方式，却将此作为一条不成文的“限制”。余仲文认为，这样的行政审批，一定要改。

    当时负责向余仲文解释的梁伟强，耐心与余仲文沟通，“从内心来说，我们都认为老余说的有道理，我们也觉得要改，但时机还不成熟”。

    之后，余仲文有时会跑到梁伟强的办公室，跟他大谈行政审批应该怎样改革，“他经常会说人家香港怎么样，国外怎么样”。

    时机在梁伟强和余仲文初识之后半年成熟了。2012年4月，顺德启动商事登记制度改革，大踏步“放宽市场准入”，包括允许“零首期”、允许“一址多照”登记在内的多条举措，被视为当时“十分大胆”的改革。

    跟随改革的节奏，现在已成为朋友的梁伟强和余仲文，身份都发生了转变：梁伟强从手握近200项审批“大权”的被改革者，变成了改革参与者——顺德区审改办副主任；余仲文从改革的期待者，变成了改革的受益者——除了帮数十名年轻人注册了公司，他自己也成立了一家商务服务公司。

    2012年5月4日，余仲文帮一名大学生注册了一家公司，并拿到了广东省第一张商事登记营业执照。拿到执照时，执照上几项内容的变化让余仲文感到兴奋：实收资本登记为零元，经营范围为主营项目。尤其是实收资本登记为零，这在余仲文当时看来，“简直不可思议”。按照当时的法律规定，营业执照中，公司注册资本最低限额是3万元，实收资金须在公司成立时缴足出资。

    “去年底修订的新公司法中取消了对公司最低注册资本的限制，实收资本也不再作为工商登记事项。”梁伟强说，但在2012年，顺德“零首期”的改革从一定意义上来说，“是突破相关法律法规的”。

    “我们的目的就是要让创业的门槛低点、低点、再低点！”闵乐萍说，启动商事登记制度改革以来，激发市场活力、放宽市场准入条件就是首先要解决的问题，顺德的做法在当时看来，“有点激烈”，但在今天看来，“方向毫无疑问是对的”。

    注册资本从“实缴制”变为“认缴制”，允许“零首期”；住宅可以作为法律文件送达地登记，允许“一址多照、一照多址”登记；改革年检（验照）方式，商事主体按年度向商事登记机关报送电子年度报告并向社会公示——资金、场所、年检等诸多“拦路虎”的解决，使得顺德的注册企业规模迅速扩大。

    改革后，顺德月均新设公司增长率约为35.6%。

    注册快点、快点、再快点

    “门槛低了，注册公司的人多了，注册自然要同时加快。”闵乐萍说，改革前，要注册一家公司，要提交34份材料，在4个部门往返7次，等待13.5个工作日；现在，则只需在1个窗口提交13份资料，往返两次，4个工作日内便可办妥。

    8月27日，26岁的郑闻治在顺德区行政服务中心二楼窗口，仅花了10几分钟，就完成注册公司的资料提交。接下来，他只要在家等待三四个工作日，便可拿到公司的营业执照、组织机构代码证、国地税务登记证和公司公章。

    “原来以为很复杂，可是在网上查询并提交网络预审之后，才发现，开公司这么简单。”郑闻治兴奋地说。

    顺德区行政服务中心效能管理科副科长魏云介绍，之所以能实现这样的效率，主要在于两点：

    一是分离企业注册登记和经营项目审批，一般经营项目完全放开，许可经营项目由前置变为后置，这为一般经营节约了大量的审批时间；

    二是打通工商、税务、质监、公安各个部门在注册公司环节中的工作，“一窗受理，一表登记，并联审批，限时办结”，“这样就省去了办理者往返多个部门、重复提交材料的时间”。

    在顺德网上办事大厅，现在登记注册一家企业，只需要简单的流程：企业名称预先核准登记——并联审批资料网上预审——综合服务窗口“一窗收件”——各部门并联审批——领取公章、证照。

    “实际上，我们就是将以往很多需要跑各个窗口办理的业务，提前搬到网络上。”顺德区市监局审批服务科的冯广健介绍说，网上预审让办事者省去了奔波于各办事窗口之间的时间，只需要在家中将准备好的材料上传，并联审批的几个相关部门就在网络上将各自涉及的材料审阅完毕，“再到窗口交材料时，就只需要核对一下材料齐不齐全就行，真正在窗口的办理时间也就几分钟，最多十几分钟”。

    在冯广健看来，这样的工作也让服务窗口的工作人员“如释重负”，原来可能要逐项初次审查材料，工作要求的精细度和压力更大，而现在，工作的强度有所下降。

    “当然，从整个政府服务系统来说，工作量并没有下降，前台强度下降了，后台工作的强度提高了。”冯广健笑道，“但如果说政府的工作压力与原来相当，而市民办事的效率又大大提高了，那总体算起来，社会效率就是在提高呀！”总体来说并联审批部门的工作量是减少的，因为数据共享，不需再录入，虽然增加了网上提供材料的审查环节，但也因为有这个环节，书面材料的审查简单了。这是一项三赢的改革：政府形象加分，部门工作量减少（信息共享），企业得便利。

    梁伟强同意这样的“算法”，“毕竟，政府就应该是提供服务的，改革并不是要让政府变得异常轻松，而是要让办事的群众更加便捷，至于政府，如果工作量不大量增加，就证明是找到了一套还算有效的新服务模式”。

    梁伟强介绍，自2013年9月正式在顺德区一级运行内资企业并联审批以来，覆盖顺德全范围的并联审批已经铺开。今年6月，并联审批已经推广到顺德全区10个镇街，并实现12个企业类型的企业登记并联审批。

    “接下来，顺德还将把企业变更环节的审批并联化，让企业再享受一次‘跨栏’体验。”梁伟强说。

    清点许可审批：最难啃的“骨头”

    改革本身总会催生新的改革诉求。顺德的“宽准入”商事登记制度改革就给顺德带来了新的挑战：取消登记注册时前置的许可审批，那怎么监管企业是不是按照许可项目生产经营呢？作为维护市场秩序的重要手段，行政许可审批的必要性不言而喻，但怎么让企业心甘情愿地去办理行政许可审批？又如何保证审批的效率？

    “如果仅仅是把本来前置的许可审批挪到注册之后办理，那就仅仅是时间上换了一下，并没能给大家带来真正的便捷。”于是，闵乐萍带着审改办，开始琢磨一项大工程：啃下许可审批目录这块最难啃的“骨头”。

    为什么是最难啃的骨头？闵乐萍分析，首先，这项工作全国还没有一个地方成功完成过；其次，所涉领域、法律浩如烟海，工作强度、细度强；再次，某些许可审批本来就是笔“糊涂账”，交叉、不清的地方很多。

    但顺德审改办还是咬咬牙，开始做了。一直到2013年年底，一份历经一年多、基于全国1000多部法律法规的目录出台了。这份填补国内空白的《企业经营审批事项目录汇编》（以下简称审批目录），如今甚至成为顺德之外的人们，争相翻阅的“宝典”。

    森林、林木采伐所需的《采伐许可证》要到顺德区农业局办理，草种生产所需的《草种生产许可证》则要到广东省农业厅办理，顺德区农业局和广东省农业厅的详细地址、电话各附于后。这只是审批目录的“冰山一角”，一共248类行业、404项许可审批事项，均将审批依据的法律法规、审批办理地址电话公布，并按行业类别排序。

    “其实这主要花的是笨功夫。”梁伟强说，实际上，审批目录难就难在第一个做，如今顺德发布目录后，其他地方可以参照着做，“绝大多数审批是一样的，不用从零做起去查证”。

    顺德审改办花了一年多的“笨功夫”，逐项翻查审批归属，遇有交叉、不清的许可审批，挨个部门打电话求证。“就连每项许可备注的联系电话，我们都一个个打过去核实，一定要保证电话确实准确，而不是早已废弃或者更换的号码。”梁伟强说。

    闵乐萍认为，审批目录体现了顺德政府角色为了适应社会发展的三重转变：首先是向透明政府转变，把政府权力晒在“阳光”下，接受监督；其次是向服务型政府转变，审批目录完全站在服务对象角度，其最终目的是服务社会；最后是向有限政府转变，明确政府职权边界，倒逼职能部门依法开展审批活动。

    “同时，审批目录不仅为需要者提供了便利，也让政府更看清了许可审批存在的问题和需要改进之处。”清点许可审批之后，梁伟强认为，目前的许可审批系统还需要进一步优化，“例如，有的审批必要性逐步消失，没有实施意义，完全可以向上级申请取消；而有的领域社会和行业组织、中介机构已经发展成熟了，可以通过行业、企业、个人自律管理，可以取消相应的许可审批”。

    顺德审改办总结审批目录时在结论中还提到，有些许可审批可以逐步“优化审批链条，压减环节，创新审批方式”。“这些可以改进的空间，我们正在做进一步的准备和探索。”闵乐萍说。

    严管才能更好地服务

    “审批目录”出炉，顺德审改办很快开启新的“战斗模式”。“宽进严管，准入改革了，如果监管跟不上，改革就白改了。”闵乐萍说，而且，只有“严管”落地，政府才能真正在明确自己权力后，更好地为合法合规的企业提供服务。

    于是，在“审批目录”发布几个月后，《顺德区企业经营行业监管分工目录》也随即公开发布。这份与“审批”相对应的目录，明确了各类企业的监管部门和行业主管部门，成为企业生产经营明确的“监管清单”。

    “转变政府职能，不仅要在审批上做减法，更要在监管上做加法。”闵乐萍说，宽松的市场准入环境给监管带来了前所未有的挑战，而且 “各部门监管职能边界不清晰”、“部分领域存在监管缺位”等现象依然存在，“要让审批改革真正成功，强化监管势在必行”。

    首先确定分工。“监管分工目录”的定位正是成为厘清各部门监管职责的“法宝”。怎么分工？今年2月公布的《顺德区商事登记制度改革后续监管工作方案》明确了“谁审批，谁监管”与行业监管结合的原则，规定审批部门必须履行对应审批事项的监管职责，经营事项涉及多个监管部门的由行业主管部门牵头监管；确定属地监管原则，对许可审批事项审批权限不在顺德区且法律法规没有明确监管部门的，由对应职能的顺德区政府部门履行监管职责。

    “权责对等，谁有审批的权力，就应该负起监管的责任。”梁伟强说，这样的分工才能纠正原来存在的“以审代管”现象，也能避免部门之间互相推诿，“如果企业经营事项涉及两个以上审批部门的，按照行业监管分工原则，由行业主管部门牵头，另外的审批部门予以配合”。

    “原来，有些部门甚至不知道自己有监管的职责，也没有监管的力量。”梁伟强说，天天打电话、跑部门，前后两个月，“监管分工目录”才最终得到顺德所有部门的“认可”，“严管”的顺德市场监管分工才正式确定下来。

    分工明确，是否就意味着监管不会缺失？“不是。”闵乐萍认为，要真正开启“严管模式”，还有赖于各有关部门在监管执法上，形成一个有效的协作模式。

    闵乐萍相信顺德区已经推进完成的大部制改革，给顺德接下来关于“严管”的革新打下了良好的基础，“至少，在综合执法与行业监管结合上，我们具有别的地区尚未具备的优势”。

    顺德区提出，“整合规范市场监管执法主体，推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权”，希望以此解决多头执法的问题。

    “这也能在一定程度上缓解监管对象众多与执法人员不足的矛盾。”顺德区市监局政策法规科副科长张鸿源说，目前，顺德有执法证的工作人员人数仅有3762人，而顺德的企业总数有13.2万家，相比之下，执法人员严重不足。

    “可以说，大部制改革和分工目录已经明确了大部分情况的监管职责，‘踢皮球’会得到有效杜绝。”闵乐萍说，这时，各行各业才有可能在健康、公平的市场环境中生存、发展，“恰到好处的严管是政府服务职能的体现，企业都将从中收获安心发展的‘定心丸’”。

    探寻全新监管体系

    “明确监管职责，开启‘严管模式’远远不是改革终点。”闵乐萍说。

    在顺德的改革蓝图里，分工明确只是“严管”第一步，具体怎么管，顺德区制定了一整套的方案，开始一系列探索：加强信息化监管，完善企业信息公示平台强化信用监管，构建统一政务咨询与投诉平台强化社会监管，建设全区标准化通用后续监管平台提高监管效能。

    “总的目标是，构成‘政府负责、部门协作、企业自律、行业规范、公众参与和司法保障’相结合的‘四位一体’市场监管新体系。”闵乐萍介绍道。

    梁伟强对明确部门职责后仍存在的巨大监管问题并非没有忧虑。“信息不共享，没有信息平台支撑。”他说，这必然导致信息不全，没有全面的监管档案；信息不互通，例如许可审批信息和监管信息不能共享；各部门缺乏统一平台支撑，协同监管难。

    “在目前市场监管职能分散、市场监管法规不健全的背景下，有限的政府部门人力物力资源，根本难以独立应对庞杂的市场监管群体。”梁伟强说，而现在，先进的信息技术手段将有可能在提高监管效能上发挥“前所未有”的作用。

    在顺德区行政服务中心，梁伟强展示了建设商事主体通用综合监管平台的“宏伟”规划：与各审批系统、各部门日常监管信息系统、各部门行政处罚系统相连，将有关商事主体审批和监管信息纳入综合监管系统，实现信息共享。

    “这个平台将采取统一规划、统一设计、统一标准、统一建设原则进行建设。”他说，尤其在统一标准方面，数据标准、监管标准、流程标准等是重中之重，“有了完善的标准，才能在标准的基础上为各部门监管提供个性化需求”。

    在闵乐萍看来，“标准”将是以后新监管体系至关重要的一点，“这个‘标准’不单单指我们正在做的关于信息平台建设的标准，更在于对各行业监管的标准”。

    她认为，监管行为存在随意性、监管标准不统一，这样的现象让被监管者和市场秩序都深受其害，“有时候监管部门随意监管伤害了商事主体的利益，而有时候标准缺失又让一些实际上存在问题的经营行为长期存在”。

    目前，顺德区审改办正委托中山大学有关专家进行研究，争取尽快就某一行业的监管拟订一套较为完善可行的监管标准。“一个行业一个行业来，跟当初做审批目录的时候一样！这是个漫长而细致的任务，不过我们还是要坚持做下去。”闵乐萍说。

    发挥社会公众监督、行业协会自律的作用，也被纳入顺德新监管体系。梁伟强介绍，借助信息化手段，通用监管平台建设好之后，公示和投诉举报信息将越过政务资讯和行政投诉平台、商事主体信息公示门户网站，变成面向社会大众的公开信息，“成千上万只眼睛将会成为监督‘利器’”。

    另外，顺德将制定行业协会发展指引，培育一批行为规范、运作有序、公信力高的新型行业协会，“理想的状态是，推动政府职能向社会转移，形成政府、市场、社会三者相互协调、良性互动的格局”。

    “这些探索，现在还没有到检验成果的阶段，但我们相信努力的方向是对的。”闵乐萍和她的同事们信心满满。