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“依法治国的关键是政府决策法制化，这是国家治理体系现代化最重要的内容。”今天，在清华大学依法治国与国家治理现代化论坛上，中国政法大学副校长马怀德教授说。
该论坛由清华大学国家治理研究院和北京卓娅经济社会发展研究中心联合举办。多位法学界专家在会上指出，十八届四中全会之后，“依法治国”的关键是“依法治政府”。
决策法制化：还缺一部“行政程序法”
在清华大学法学院院长王振民教授眼中，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着“中国共产党治国理政进入了制度化、规范化的状态，开始着手构建长治久安的、永久性的制度”。
“我们过去30多年的改革，都是5年、10年为期。而这次是通过国家治理现代化，使中国共产党从传统的革命性政党向更加规范、成熟的现代化执政党转变。”王振民说。
清华大学公共管理学院政府管理研究所所长于安指出，基层部门法制化是建立“法制权威”的基本条件，“但非常难办”。
“基层部门是抵抗法治最顽强的力量。因为长期以来，它的决策体制被寡头化，已经养成了既得利益群体。”
十八届四中全会提出了“健全行政组织制度，完善依法决策程序”。马怀德认为，下一步重要的立法任务就是：“制定行政程序法，或者制定重大决策程序条例，来提供最基本的政府部门决策程序和权限依据。”
中央党校党建教研所主任王长江认为，改革的决策、立法机制更需要改变，“应该尽量减少执行部门的人为干预”。
“现在，政府部门参与立法简直就成了一种常规。”王长江说，“一说这个问题涉及金融，于是我们马上想到中国人民银行、财政部、省行都要参与……要立法者写一部改革自身的法律，怎么可能呢？所以，最后的改革方案就变成了特权利益集团间的讨价还价。”
有人也提出，在全面深化改革的洪流中，经常出现“立法跟不上变化”，怎么办？
对此，王长江指出，面对不断产生的新立法诉求，需要建立“立法诉求的受理平台和机制”。
“在改革过程当中，一个地方政府部门或民间群体有探索，但有些部门推三阻四找一大堆理由，创新就死在半路了！”
他提议，应当改变现有的“缓慢立法”机制，“要有评估体系：如规定多长时间内必须给出受理和评估，使得改革者有比较充分的空间”。
政府行政法治化：“九个大帽，管不了一个穷草帽？”
马怀德指出，政府机构的庞大、人员冗余正是十八届四中全会“开刀”的对象。
“我们研究表明，虽然我国公务员的编制不比很多西方国家多，但是机构本身的数目确实相对多。”
马怀德拿县一级政府的机构设置举例：“一般县一级政府有四五十个部门，是非常普遍的。但在市县两级，经常出现‘九个大帽管不了一个穷草帽’的状态。比如食品药品的管理监管职能，就涉及工商、食品药品部门、商务部门、工业信息部门等，职能之间互相重叠、冲突、交叉。”
他指出，机构“叠床架屋”的后果，还有执法“临时工”的严重超标。
“在不少基层公安部门，警察和协警的比例已经完全是‘倒挂’状态，甚至协警的数量是警察数量的两倍。一个警察带着两个协警去查封财产是非常普遍的。因为警察的数额是按照户籍人口所确立，但在警察完成任务有困难的情况下，各地不得不招聘大量的协警，城管也是如此。”
十八届四中全会决定中明确提出了“要大幅减少市县两级行政执法队伍”、“实行执法人员持证上岗制度”，让这位法学名家感到欣慰。“要进行政府的依法治理，首先要对机构和职能进行一次全面梳理。从提高行政效率、减轻纳税人负担的角度讲，也应该加强综合执法”。
“法治就是最大的政绩”
会上，多名学者都提出，强有力的“反腐风暴”背后，是日常监督的缺位。
党内监督、人大监督、行政监督、审计监督、监察监督、群众监督、司法监督等机制一直都在，如何让它们“长出牙齿”，对政府部门形成有效的约束力？
在马怀德看来，强化本身现有的这些监督机制，重点应该放在司法监督和舆论监督上。“司法监督虽然是事后监督，但它的效果更为直接明显。”
王长江教授呼吁，要改变人大代表的身份构成，增强人大作为立法机关的独立性。
“我们现在说人民代表，但实际上目前人大代表和政府干部有很高程度的重合，在这样的情况下，等于是立法者和执行者合二为一了。你让他怎么主动改变自己的优势地位、怎么取消自己的特权？怎么能做到‘建立执行权、决策权和监督权既相互约束又相互协调’？”
多名学者提出，更根本的问题是改变政府部门的“导向”。
“仅靠事后监督是不够的。”马怀德说，“过去法治不太受地方官员重视，原因就是它没有纳入到政绩考核体系中，基层官员尤其是地方的党政领导，不认为法治对他的政绩有什么影响。”
但现在，十八届四中全会决定已提出，要把法治建设成效作为衡量领导班子成员工作实际的主要内容，纳入到政绩考核评价体系中。
“现在就可以说法治就是最大的政绩。”马怀德更关切怎么来落实，“要在干部人事制度改革、干部选拔任用中，真正能够按照文件的要求，把会不会依法办事、法律素养是不是高，看作是考察干部的重要标准。”
全国律师协会宪法与人权委员会主任吴革说：“未来法治中国的成功应该是树立‘依法为荣’理念，破除官本位的特权思维。越是有身份有地位的人，应该越带头遵法守纪。我们的法治梦才能实现。”
本报11月13日北京电
