“无主”派出所的前世今生

    一个火车站的派出所，因其匪夷所思的罕见境遇成为舆论关注的热点。

    这个派出所有办公场所、有警察，上级机关却有名无实，是一个实质上有“所”却没有“派出机关”的派出所。因此，发生重大案件后，囿于不能超越权限，无法进行有效打击。

    由于找不到地方报批，10年来，派出所无法拘留一个人、逮捕一个人。即使对方触犯刑律，他们也无法将其绳之以法。

    铁轨上发生事故，铁路派出所成为辅助角色

    2013年夏天，泸州市火车站附近安宁镇的火车铁轨上，发生一起蹊跷的悲剧。

    当天凌晨5点多，一辆货车在大雾中从泸州驶往隆昌，司机突然发现铁轨上横卧着一个人，尽管当即采取了紧急制动措施，但列车依然碾过了对方。

    当重庆铁路公安处泸州火车站派出所（以下简称“泸州站派出所”）的警察赶赴现场时，发现男子只穿了一条内裤，身上还覆盖着一些杂草和树叶。

    该男子是被碾轧致死，还是死后被移尸铁轨？这一系列问题既关系到一个人的生命，也关乎责任的认定。

    涉及人员死亡的事故显然需要警方进行缜密的调查取证。可是，应由谁来经办？这个在所有人看来都不是问题的问题，却成了一个问题。

    最终，经泸州铁路有限责任公司与四川省公安厅直属局第四分局沟通，协调泸州的刑侦机关调查此事，最终由当地的石洞派出所出警主导前期调查。一般情况下，在铁轨上发生列车碾人事件，应由铁路公安的刑侦部门负责办案。

    与其他列车碾人的事故相比，铁路警察在此次调查取证中起到的作用相差甚远。

    在该起调查中，泸州站派出所充当的是辅助性的角色——当时，该所甚至根本没有深入调查此事的可能性，这是一个事实上没有上级机关的派出所，根据权限的规定，在没有获得上级批准前，它无权对此进行深入调查。

    事件以泸州铁路有限责任公司给当事人家庭一笔补偿告终。

    除了这起事件，当地还曾出现钢轨上被人摆放大条石的事件，嫌疑人本应被追究刑事责任，派出所却无能为力；当地废品收购站违法大量收购铁路线上的螺栓、螺帽、钢板等物品，派出所无法打击；多年来，派出所收取的罚款也无法处理……

    “无主派出所”并非“黑户口”

    派出所是公安机关的基层组织，是上级公安机关的派出机构。可是，泸州站派出所却没有“上级公安机关”，这意味着，这个没有决定拘留、搜查等权力的“派出所”，在重大案件前有心无力，导致一些犯罪分子可能逃脱应受的惩处。

    那么，这个“无主”派出所是如何形成的？

    在接受中国青年报记者采访时，有人将其前世今生比喻成一个孩子的成长史：他在出生“上户口”时就未将一些重大问题厘清，相关人员对其“姓氏、籍贯”等问题认识并不统一；通过各种“打擦边球”的手段，确定由某人领养，从而“上了户口”；但后来，有关人员的分歧导致矛盾滋生，领养者在没有找到接手的下家之前，尽管并未完成交接，却依旧拒绝继续履行抚养义务，孩子由此成为被遗弃的孤儿。

    这个“孤儿”最初是如何“上户口”的？是不是传言中的“黑户口”？曾在泸州站派出所工作多年并在2007～2008年担任“临时负责人”的舒先雄给中国青年报记者进行了详细梳理。

    在进入泸州站派出所工作前，舒先雄是四川省甘孜州石渠县公安局办公室副主任兼秘书，也是省厅1992年首批授衔的民警，也是泸州站派出所“元老级民警”之一。他曾用各种方式多次向上级反映诉求，并曾多次参加协调处理的会议或商谈。

    在舒先雄看来，泸州站派出所是“光明正大”出生的，并非外界所说的“出生时便有先天不足”。“派出所是合法成立的，有一系列正式的文件确认，也有正式的成立仪式”。

    1992年12月13日，隆叙铁路隆昌至泸州段贯通。在现场办公会上，当时的一位四川省副省长明确指示：“要在明年4月1日隆泸段投入运营。”

    第二年年初，隆昌至泸州的铁路开通货物运输，管内临客333/334次也随之开行（该线路开行约1年后，因严重亏损而暂停客运业务——记者注）。

    开通客运、货运业务，势必需要加强安全保卫工作，成立相应的公安机构。泸州的领导班子多次开会商讨此事。

    第一步是由泸州市公安局向四川省公安厅请示，要求“组建泸州市公安局铁路公安分局”。此方案意味着成立一个隶属于地方公安机关的机构，公安业务处于泸州市公安机关的领导之下。

    但是，按照当时的管理规程，铁路公安是我国公安系统中单一序列警种，是由公安部直接派驻铁道部的人民警察，专门负责铁路运输，四川省公安厅无权批准建立铁路公安机构，只能审批行政公安。因此，该方案最终夭折。

    成立公安段的预想再度落空

    第一方案受阻后，时任泸州市公安局局长的周某向“四大家”领导汇报后，提出了第二个方案，即“请求国铁解决公安机构”。

    该方案选择了另一条路径：建立一个隶属于铁路公安机关的机构，处于铁路公安机关的领导之下。

    《铁路法》第43条规定，铁路公安机关和地方公安机关分工负责，共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护，以地方公安机关为主。

    按此规定，火车站的治安由铁路公安机关维护。火车站的公安机构显然应属于铁路公安序列。因此，新方案更契合法律的规定。

    新方案也先后出现了几个不同的操作细则，首先付诸实施的是成立“公安段”。

    按照成立“公安段”、编制60人、实行重庆铁路公安处和泸州地方铁路分局双重领导体制的思路，经过沟通，1993年2月6日，重庆铁路分局、泸州地铁分局共同向成都铁路局提交请示，该请示最终报送到铁道部。

    但是，这一方案也未获通过。主要的原因在于，要成立“公安段”，前提是该铁路属于“国家铁路”或符合条件的“合资铁路”。

    所谓“国家铁路”，是指由国务院铁路主管部门（即当时的铁道部）管理的铁路。“合资铁路”则是市场经济发展的产物，由铁道部与地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路。

    关于合资铁路的公安机构体制问题，有关文件明确规定，铁道部与地方政府、企业和其他投资单位合资修建的铁路干线和重要支线，凡由国家铁路行使管理或被委托业务上代管的，其公安工作均由铁路公安机关负责。

    合资铁路建立公安机构必须根据铁道部、公安部的有关规定，严格执行报批手续；设立公安处由公安、铁道两部批准；设立公安分处、段，由铁道部批准，报公安部备案。

    合资铁路的公安机关是国家公安机关的派出机构，受合资铁路和上级铁路公安机关的双重领导，公安业务工作以所属上级铁路公安机关领导为主。

    按照这些规定，合资铁路本有成立公安分处、段等公安机构的可能性，但前提是“铁路干线和重要支线”。

    那么，什么样的合资铁路才可以成立公安分处、段等公安机构？由于有关部门拒绝采访，记者并未获得权威解答。

    采访中，有不愿意公开身份的业界人士声称，是否可以成立公安分处、段等公安机构，取决于铁道部是否在“合资”中处于控股地位。“报批的隆泸铁路是否属于这种情形，各方并未有完全一致的认识，如果铁道部认为自己并未在该条铁路中控股，也就很难批准成立公安分处、段等公安机构”。

    记者试图了解该说法是否属实，成都铁路局有关人士拒绝接受进一步采访，只是表示隆泸铁路属于地方铁路，“完全没有纳入国铁运行图，不属于成都铁路局的管辖范围。”按其描述，该铁路与成都铁路局完全没有干系。

    根据这一说法，该铁路属于地方铁路（指由地方政府管理的铁路——记者注），连合资铁路都不算，与铁道部毫无关系，那么，成立公安分处、段等公安机构的可能性将微乎其微。

    尽管记者无法核实该方案未获通过的真实原因，关于隆泸铁路究竟是地方铁路还是合资铁路也存在不同看法，但可以确认的是，成立“重庆铁路公安处泸州公安段”的努力再度宣告失败。

    降格申请成立派出所

    两次动议都被否决，隆泸铁路的公安保卫工作陷入两难。

    一方面，成立公安机构遥遥无期；另一方面，1993年5月1日，铁路货运和管内临客均已开通，安全保卫工作又不可或缺。

    压力之下，当地在“成立铁路公安所管辖的公安机构”这一框架之下开始更多的尝试。

    1993年8月8日，四川省地方铁路局泸州分局致函重庆铁路分局，请求成立“重庆铁路公安处泸州铁路中心派出所”。

    与此前方案相比，“公安段”降格为“派出所”。按照管理职权，作为铁道部的直属单位，成都铁路局有权设立派出所，因此，新方案操作性更强。

    中国青年报记者注意到，1993年3月8日，铁道部成都铁路局重庆分局与四川省地方铁路局泸州分局曾签订《联合经营隆叙地方铁路隆泸段临时运营协议书》。由于有关方面拒绝采访，记者无从核实其真实性，如果该协议属实，这条地方铁路由地方铁路和国家铁路联合经营，这可能让铁路系统有解决问题的内在动力。

    在各方努力下，1993年8月11日，重庆铁路分局向成都铁路局提交请示，申请成立“重庆铁路公安处泸州火车站派出所”，编制为40人。

    成都铁路局收到报告后要求，在泸州成立“火车站派出所”需经四川省公安厅批准授权。

    泸州市随即通过四川省地方铁路局向四川省公安厅提交了“关于设立四川省地方铁路公安机构的请示”。1994年1月3日，四川省公安厅批复同意设立该机构。

    1994年1月29日，以四川省公安厅的文件等作为依据，成都铁路局同意“重庆铁路公安处泸州火车站派出所挂靠重庆铁路公安处”。

    有了成都铁路局和四川省公安厅的文件，泸州站派出所终于有了“准生证”，能合法“出生”了。

    刚成立时业绩还是不错的

    1994年4月1日，“重庆铁路公安处泸州火车站派出所”正式挂牌成立，该所为正科级单位，实行重庆铁路公安处和泸州铁路分局双重领导，业务以重庆铁路公安处领导为主。

    此前，重铁分局、重铁公安处以多个文件形式，分别就该机构挂靠成铁公安局重铁公安处进行了批复、下发了通知。

    在成立大会上，重铁公安处领导宣读了干部任命通知，同时比照《人民警察警衔条例》给首批派出所干警授予了警衔。派出所民警的警官证、工作证、上岗证等均注明其工作单位为成都铁路公安局重庆公安处。

    根据有关文件，该派出所按照有关法律的规定，实施国铁公安机关的公安保卫工作业务。日常工作中的刑事案件立破案、治安处罚、留审、收审、劳动教养、提请逮捕等按国铁公安派出所办理的程序和规定实施。该所公安干警的管理按照现行国铁公安干警的管理规定执行。

    该所移送的案件由重庆铁路检、法两院受理，办案经费由地方铁路支付。

    泸州站派出所成立之初，取得了较好的业绩，当年即追回各类铁路器材3000余公斤，追回钢护栏和各类钢材1000公斤，追回各类运输物资1000余公斤，合计价值10余万元；查处治安案件100余件，侦破刑事案件11起，打击处理各类违法犯罪人员100多人次。

    1994年到2001年，派出所共立治安案件460余件，查结率都在95%以上，治安处罚有关人员300余人次；共立刑事案件56件（其中重特大案件5件），破案率为78%，刑事拘留违法犯罪嫌疑人43人次，追回各类物资价值人民币60余万元；累计处理各类铁路交通事故90余件。为铁路挽回或减少损失40余万元；处置群体突发事件3起。 

    隶属关系的混乱导致派出所“无主”

    可是，好景不长。在随后推进的改革中，各种矛盾开始显现，泸州站派出所渐渐成为“三不管”。

    1998年，应四川省地方铁路局申请，四川省公安厅成立了四川省地方铁路公安处。此举对泸州站派出所而言，关系重大。

    该处的成立，事实上形成了同一个单位（即四川省地方铁路局）申请成立了两个隶属关系不同的铁路公安机构：一个是新成立的由四川省公安厅直接领导的“四川省地方铁路公安处”，另一个是此前成立的泸州站派出所，挂靠于重庆铁路公安处领导之下，最初也是以“四川省地方铁路公安机构”名义获批的。

    这两个不同的公安机构究竟是什么关系？有关方面并未厘清理顺。随着时间的推移，反而出现更多的“糊涂账”：后者的所长兼指导员、副所长、一名民警等3人还被前者吸收录用。

    多年来，两者按照不同的轨迹运行，泸州站派出所的日常工作和干警仍按“国铁公安”的规定管理，干警的警衔按照国铁干警警衔的管理规定晋升，服装和警号同样按照国铁干警配发，其中包括2002年配发的新式制装和警号。

    而被“省地方铁路公安处”吸收录用的3名民警，并未按程序进行任免。这就造成了3名民警既是“重铁公安处派出所”民警又是“地铁公安处”民警的双重身份。在泸州站派出所内部，此举造成了一定的震荡。

    2002年，四川省地方铁路局泸州分局改制成为四川泸州铁路有限公司，矛盾进一步显现。

    公司未报请重铁公安处同意，即单方面任命派出所指导员，并将派出所纳入企业改制。

    派出所由此内部矛盾加剧，民警集体签名，要求理顺关系，认为派出所不应当单纯纳入企业编制参与改革。

    纷争中，泸州站派出所渐渐成为一个烫手山芋。

    该所挂靠的国铁公安系统试图“割掉尾巴”，2002年3月22日，成都铁路局以文件形式，批复同意了重铁分局《关于移交泸州地方铁路公安机构的请示》：泸州地方铁路火车站派出所不再挂靠重庆铁路公安处，移交四川省地方铁路公安处管辖。

    当年4月，时任重铁公安处书记、处长等一行到四川省地铁公安处商洽对泸州派出所管辖权的移交。

    由于没有达成共识，双方均在推诿，派出所“移”而未“交”。

    尽管没有完成对泸州站派出所管辖权的移交，重铁公安处实际上却放弃了对泸州火车站派出所的管理，被指责为“一丢了之”。

    另一面，泸州站派出所最初是以“四川省地方铁路局泸州分局泸州火车站公安派出所”名义获批的，从纸面字样的逻辑进行分析，后期成立的“四川省地方铁路公安处”应系其上级单位，该处不接手这次移交，被指责为“该接不接”。

    “无主”格局期待破解

    泸州站派出所的“无主”格局由此形成。那些曾被授予警衔的民警也不能正常晋升，没有正常的培训，没有完成换装，有了刑事案件也没有正常渠道上报。

    其间，铁路公安机关发生了重大改革，转为公安部直接垂直领导管理，铁路公安警察转为国家机关公务员身份。漩涡中的泸州站派出所民警却没有机会参与此次改革。

    同时，铁路实行政企分开，组建中国铁路总公司。

    派出所的人员多次反映问题，提出建议方案，但这些呼吁却石沉大海，没有实质性回应。

    泸州站派出所由此逐渐成为一个越来越难解的“历史遗留问题”，在改革进程中无所适从。

    在接受中国青年报记者采访时，屡屡受挫的派出所民警也顾虑重重，一再要求记者不要公开自己的姓名。

    “派出所处于这样的境地，火车站的治安不言而喻，社会影响恶劣，我们作为警察，不能正常开展工作，还有群众揶揄我们‘究竟你们是不是黑警察哟’，感觉非常窝囊，法律的尊严何在？”一名不愿具名的警察表示，“我们迫切地想知道，自己算是一名警察吗？如果我们在工作时牺牲了，算烈士吗？”

    “我们内心也非常纠结。”他说，“不干工作吧，不对头，这是警察的分内职责；干工作吧，又没法干。”

    记者前往成都铁路局、四川省公安厅、重庆铁路公安处采访，却无一例外地被拒绝。