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党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，实现全面推进依法治国的总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。
怎样“坚持人民主体地位”
坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，首先要加强对干部队伍的依法治理，以党风政风的根本好转引领整个社会风气的根本转变。依法治理社会要求廉政廉洁。政府官员、公共部门工作人员必须奉公守法，清正廉洁，不以权谋私。严重的腐败不仅会增大公共开支，降低公众的信心，损害政府和其他公共部门的形象，而且会破坏社会秩序，败坏社会风气，损害社会公正，降低公共部门固有的合法性。所以，公共部门工作人员的廉政程度直接关系到法治社会的品质。一年多来，党中央打击腐败不松手，惩治了一批贪腐官员，赢得了人民群众的拥护和信赖。下一步，就是要紧紧抓住依法治国这个牛鼻子，建立和完善预防和惩治腐败的体制机制。
坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，必须坚持容忍、平等的原则。这是法治社会的价值基础。容忍、平等是指不同性别、阶层、阶级、民族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在文化上能够互相尊重，美人之美，美美与共，在政治权利和经济权利上互相平等，在法律面前人人平等。作为法治社会要素的容忍和平等特别要求有效消除和降低富人与穷人之间的两极分化，消除不同文化之间的相互歧视，维护弱势群体、不利群体和边缘群体的基本权利。所有的人，不分男女，都应当有机会去提高他们的福利和生活水平，使他们拥有尊严和人格。
坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，必须尊重人权，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。政治和公民自由是最基本的人权，也叫第一代人权；文化、经济和社会权利属于第二代人权；发展权是个人不可缺少的人权，它是人权的第三代。建设法治社会就是要尊重这些基本的人权，并将其放在重要的位置。
经过30多年的努力，中国已经进入全面建成小康社会的新时期。全面建成小康社会的目标之一就是要在解决温饱的基础上，实现人民生活的进一步提高，也就是要解决人民的发展权问题。在推进城镇化进程中，要高度关注新生代农民工的利益和诉求，依法保护他们的权利，平稳实现城乡统筹发展和城乡一体化建设目标。要恪守以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。
政府如何在法治轨道上开展工作
《决定》提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
政府必须建立有效率的行政体系来执行政策。行政能力体现在三个方面：一是小行政系统——人员少，精兵强将；二是效率高，以最少的人力、物力和财力取得最大的公共产出——能够制定合理并切合实际的政策，并且能够有效地落实既定政策，最大限度地降低管理成本；三是管理机构——设置合理，管理程序科学，管理形式灵活。
法治政府建设要求各级政府依法全面履行职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。公共服务是现代政府的基本职能之一。要依法确保政府部门向社会、向公众提供高质量的公共服务，包括基础设施、公共设施以及各类软性服务。
优质服务的前提是公务员首先要真正成为人民的公仆，真正“情系于民、权为民所用”。没有优质的公共服务就不会有真正的法治政府。优质的公共服务向法治政府部门提出了提高素质的基本要求。这也要求政府和广大公务员要深入实际调查研究，真正了解人民群众的公共服务需求，提供人民群众满意的公共服务。
必须把财政预算纳入法治轨道，依法管理。政府必须依法使其政府的财政支出、投资等各项资金使用与预期目标相符合。政府财政和政府投资必须以满足公共利益为目标，必须以公共利益最大化为前提，而不是政府或政府部门的利益最大化。目前，在中国，有些政府部门失去公共部门的基本性质和目标，以部门利益为最大目标，政府机构和部门成为独立的经济实体，导致腐败和寻租，严重影响治理的效果，不是善治，而是恶治。在这方面，历史上的教训太多，要引以为戒。
法治政府的建设要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。任何政府官员，不论职位多高、权力多大，都必须遵守法律，依法行事，在法律面前人人平等。要求人民群众守法，领导干部自己首先要守法。
在治理过程中，法治的直接目标是规范各个行为主体的行为，使政府各个部门在既定的法律框架内工作。完善的法律为政府依法行政提供有利的环境。进一步提升各级领导干部的法治意识是实现法治政府建设目标的关键。政府、政府官员应当对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。在公共事务中，问责性指与某一特定职位或组织相连的职责及相应的义务。
问责性意味着政府官员由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。不能履行或不适当地履行他们应当履行的职能和义务，就是缺乏问责性。政府、政府官员的问责性越大，表明政府的法治程度越高。要坚决杜绝不做事、不敢做事和不想做事的风气。
国家行政学院决策咨询部副主任教授 丁元竹
