重建法官制度 破除司法地方化

    在社会各界高度关注和期待下，新一轮人民法院改革方案终于揭开面纱。

    今天上午，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五纲要”），四五纲要从2013年7月开始起草，根据党的十八届三中、四中全会精神进行过多次修改，2014年7月公布过核心内容。

    有长期关注人民法院改革的学者评价说，新一轮法院改革的一项突出内容，是坚持以法官为中心，以审判为重心，努力破除司法地方化、行政化，实现法官职业化、精英化。由此将推进我国的司法管辖制度改革、法院人员分类管理制度改革、建立法官员额制、完善法官选任制等举措，改革力度之大，将影响深远。

    中国青年报记者梳理四五改革纲要七个方面、65项改革举措后发现，一些改革举措如设立最高人民法院巡回法庭、设立知识产权法院、探索设立跨行政区划的法院、健全轻微刑事案件快速办理机制、完善审判流程、裁判文书、执行信息公开三大平台建设等改革，已经在进行中或者初步完成。

    司法管辖区如何与行政区分离

    建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，是十八届三中全会决定中提出的司法体制改革目标，四五纲要呼应了这一目标。

    最高人民法院副院长李少平表示，四五纲要提出，探索建立确保人民法院依法独立行使审判权的司法管辖制度，到2017年底，初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度。

    具体改革举措主要有，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。改革行政案件、海事案件、环境资源案件管辖制度，探索建立与检察机关提起的公益诉讼相衔接的案件管辖制度。

    将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件，以及原来铁路运输法院受理的刑事、民事案件。

    中国人民大学法学院副教授、诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷对中国青年报记者表示，我国《宪法》规定，我国四级法院、检察院的设置要和行政区划一致，宪法的精神是要求司法管辖区与行政区划相一致，在不能与宪法冲突的情况下，四五纲要选择了从“司法管辖制度”入手，有限推进。

    中国青年报记者注意到，2014年12月底挂牌成立的北京市第四中级人民法院即符合四五纲要中提出的跨行政区划法院标准，在原来的北京市铁路运输中级人民法院基础上设立，审理一些跨行政区划的容易受地方因素影响的案件。

    “通过这种方式改革管辖制度，成本较低，风险较小。”程雷评价说。

    此外，四五纲要提出，改革行政案件管辖制度，通过提级管辖和指定管辖，逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖。

    2014年10月底完成修改的《行政诉讼法》，已经初步落实了四五纲要这一改革构想，在提级管辖和异地管辖上做了技术性的修改，对县级以上政府提起的行政诉讼，将由中级法院提级管辖，高级法院也可以确定若干基层法院，跨行政区域管辖一审行政诉讼案件。

    法官谁来选、怎么选

    深化法院人事管理是四五纲要的重要内容之一。与之配套的措施有：推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理；建立法官员额制，改革法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件，健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职的机制，适当提高初任法官的任职年龄，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。

    这些举措无疑是对现有法官制度的重新构建，将影响我国近20万名法官及今后的法官。

    北京大学法学院教授傅郁林曾有法官从业经历，长期观察中国司法制度。她认为，此轮改革的核心目标更加清晰，就是提高司法公信力和司法权威。“以法官为中心，让审理者裁判，裁判者负责，这是司法规律的回归和客观要求。法院的核心就是办案。那么，谁办案？主体就是法官。” 

    傅郁林认为，法官员额的确定与上级法院从下级法院遴选法官、审判辅助人员的配备、四级法院的职能定位、法官的待遇等都互为配套。“员额制的改革是很复杂的，要动大手术。”傅郁林说，首先需要大量的统计和评估，确定以什么样的标准来确定员额，要体现不同级别、不同地区之间的差异。

    这些期望在四五纲要中得到了初步体现。纲要明确，要科学确定四级法院的法官员额，完善法官员额的动态调节机制，科学设置法官员额制过渡方案。

    最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣表示，客观地讲，法官的职业特点要求法官应当具有较为丰富的法律知识、社会阅历、人生经验，以及处理各种复杂问题的能力。如果法官过于年轻，胜任审判工作可能有困难。因此，未来修改法院组织法和法官法时，应当适当提高初任法官的年龄。

    根据四五纲要，未来四级法院的职能定位将进一步调整，初任法官任职门槛将提高，绝大多数上级法院法官将从基层法院逐级遴选产生。 

    四五纲要还提出设立法官遴选委员会。要在省一级设立法官遴选委员会，作为省级以下地方法院人员统管之后的法官遴选机构。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。

    据了解，在2014年6月中央确定的司法改革六个试点省市中，法官遴选委员会的设置，除了上海由高院主导，其他五试点省委政法委报送的方案，要么政法委书记担任遴选委员会主任，要么办事机构设在政法委，总之，均由省委政法委主导。

    业内专家认为，法官遴选委员会应超然于任何具体部门，所以，应当从宪法和法律层面做顶层设计，最合理的安排是设在省级人大。

    纲要如何影响律师执业

    四五纲要将如何影响律师群体？纲要在五项改革举措中，十次提及“律师”。

    纲要规定，完善律师执业权利保障机制，强化控辩对等诉讼理念，禁止对律师进行歧视性安检，为律师依法履职提供便利。依法保障律师履行辩护代理职责，落实律师在庭审中发问、质证、辩论等诉讼权利。

    “解决歧视性安检的问题，是律师看得见、感受得到的法治进步。”著名刑辩律师、北京市尚权律师事务所张青松律师认为，歧视性安检是实践中较为普遍、律师群体意见较大的问题。律师进入法院时须安检，检察官、公安干警等法律职业人员却无须安检，在多地司法实践中普遍存在。这与最高人民法院的规定相违背。

    早在2004年，最高人民法院已对律师安检问题作出规定，依据《最高人民法院人民法院司法警察安全检查规则》，司法警察执行安全检查时，对公诉人、律师等依法出庭履行职务的人员，应进行有效证件查验和登记，对参加庭审活动的诉讼参与人、第三人和参加旁听的人员，在进行证件查验和登记的同时，还应进行人身安全检查、随身携带物品的安全检查。

    针对律师的安检让律师们产生被歧视的感受。“这也是使律师和公检法机关的关系变得比较敏感的具体原因。”张青松表示。

    四五纲要规定，重视律师辩护代理意见，对于律师依法提出的辩护代理意见未予采纳的，应当在裁判文书中说明理由。

    张青松表示，此举旨在解决目前的“裁判文书不讲理”。实践中，许多判决书中仅提及不采纳律师意见，却不说理由。“让律师和当事人知道自己意见不被采纳的依据，这是司法公开的重要内容，能提高裁判文书可信度，提高司法公信力。”

    四五纲要提出，推动建立申诉案件律师代理制度。

    “建立申诉案件律师代理制度，有助于化解社会矛盾，在法律程序之外解决涉法社会矛盾。”张青松表示，建立申诉案件律师代理制度，将对申诉案件当事人实行律师强制代理，凡是申诉的案件，都要由律师代理。这可以提高司法机关受理申诉案件的准确性。

    张青松认为，目前我国司法实践中尚有种种问题，不少当事人对案件判决存在不同看法，导致法院已裁判的案件中，申诉、上访的较多。这其中有许多“多余”的申诉，浪费司法资源。“律师先进行把关，确定案件申诉的可行性。有理由申诉的，律师提供代理服务。申诉理由不足的，律师解释法律，以案释法。”

    在他看来，四五纲要中的许多规定十分具体，意味着十八届四中全会的内容正在落实，但这些改革举措仍为粗线条式的目标，如何实现这些目标，尚需更加具体的改革举措。“我们更关心针对上述改革举措做出的具体安排。”

    四五纲要提出，最高人民法院将建立督导检查、评估制度，确保各项任务不折不扣完成。

    本报北京2月26日电