一部法管垃圾 两部法管水？

    不少受邀参与过2013年10月全国人大常委会对环保法修订案草案三审的代表都记得，那一版的草案，在确定环境公益诉讼主体的时候，居然规定只有中华环保联合会及其在各地分支机构具备提起环境公益诉讼的主体资格。

    该草案一经公布，社会舆论一片哗然。细究中华环保联合会的背景，这是一家由环保部主管的社会组织。尽管在学界看来，与前两个版草案相比，环保法修订案三审草案朝着“史上最严的环保法”前进了一大步，但把环境公益诉讼的主体确立在环保部旗下的一家社会组织，实在令人费解。有学者评价说，这样的规定也太突出部门利益了吧。

    无独有偶，2006年邮政法在征求意见时有这么一条，“信件的寄递由邮政企业专营”，这意味着，所有的快递企业都不能参与信函的寄递，背后充满了浓重的部门保护。

    当然，在法律最终通过时，这样过于凸显部门利益的条款都被删除和修改。但法律制定过程中部门利益博弈的话题一直被人大代表所关注。

    立法中的部门博弈早已经是公开的秘密，特别是在涉及行政许可和行政审批的权限划分中，各个部门更是不遗余力地争取部门利益的最大化。全国人大代表、中科院上海分院院长朱志远说，他曾多次参与全国人大常委会组织的立法审议，每次参加，他都有一个很深的感受，各部门就各自的管辖权都争得很厉害，这都是不正常的现象。

    对此，全国人大代表、上海市环保局局长张全也深有感受。他说，我国目前对水资源管理有两部法律，一部是水污染防治法，一部是水法。

    说起来都是与水资源相关的法律，但一部侧重污染管理，一部侧重水资源，背后的管理部门也不同，水污染防治法属于环保部，水法中大部分的管理职能由水利部承担。事实上，两部法律完全可以整合。

    张全用环境领域的另一部法律来解释法律背后的部门利益化。在环境管理中，固体废物有好多种分类，生活垃圾、建筑垃圾、工业废物、医疗废物、危险废物……有很多不同的管理部门，虽然只有一部固体废物污染环境防治法，也同样能发挥效用。一部法能管好不同种类的垃圾，一部与水有关的法律是不是也就够了呢？

    全国人大代表、中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠认为，要辩证地、历史地看待立法中的部门利益博弈。他本人不完全同意用博弈来描述立法中各部门间的利益关系。孙宪忠参与过《不动产条例》的起草，这部已经于今年3月1日起实施的法规，最大的特点之一就是将过去分散在林业、国土、城建等部门的不动产登记，统一到了国土资源部门。这意味着原先的部门都要放弃自己的管理权限。

    孙宪忠记得，在法规拟订的初期，很多部门也是不同意的，也有过很多争论，但他认为这都可以理解。比如，林地的登记工作，林业部门已经做了很多年，不仅有大量的积累，而且还有一整套工作班子在为这项登记工作服务。现在要整合统一，不仅涉及到信息的整合，更重要的是这项工作背后的群体怎么安排。这样的讨论、僵持、最后相互理解都是一个必要的过程。

    在全国人大代表、中国船舶重工集团公司第711研究所所长金东寒看来，别说是国家立法的过程中有利益博弈，即便是一个单位的规章制度在制定过程中也充满了利益的平衡。

    有学者介绍说，为了弥补立法机关在专业性和实践经验的不足，我国部分法律的制定走这样的流程：由行政部门起草，国务院法制办修改，提交全国人大常委会审议。部门既是法规起草者,又是执法者,立法时就容易过多考虑部门利益。

    金东寒注意到，在此次提交代表们审议的立法法修正案草案中提到，为加强和改进法律起草机制，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草。他认为，这样的表述意味着人大常委会将在立法中发挥更多的作用，制衡立法过程中的部门利益博弈。

    张全则认为，要破除立法中的部门利益化，要动员社会力量参与立法。一方面是要提高立法过程中的透明度，将草案向社会公布征求意见，另一方面，可以开门立法，法律草案的文本不由行政部门提出，而是由第三方机构竞标参与。

    事实上，立法法修正案草案中也体现了张全所呼吁的内容，有专门的条款指出，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家的意见。

    正在审议的立法法修正案草案，还增加了这样的条款： “没有法律行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权利、减少本部门的法定职责。”

    在不少代表看来，这样的表述也意味着，今后政府的部门规章不得再任性地将自己的部门利益固化。孙宪忠则认为，如果立法法修正案草案被通过，各行政部门还应该对照法律，看看自己有哪些规章增加了公民的义务，而减少了自己的法定职责。

    本报北京3月10日电