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2013年6月27日，民政部下发《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次，提出分层次、分类型、分标准、分区域，逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度。
此次试点在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市实行。
此次通知中，民政部着重提出，试点地区要把困境儿童确定为重点保障对象，并参照孤儿基本生活保障制度，建立困境儿童基本生活保障制度。
江苏省目前已经初步建立了困境儿童分类保障制度，中国青年报记者日前前往试点城市之一昆山市进行了采访调查。
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“妈妈你别说我小，我会穿衣和洗澡；爸爸你别说我小，我会擦桌把地扫；奶奶你别说我小，我会给花把水浇；爷爷你别说我小，我做的活也不少。”在江苏省昆山市残联的儿童康复中心里，今年6岁的小男孩乐乐（化名）在康复老师面前，背诵了这首儿歌。
他是一名重度听力障碍儿童，几乎听不见90分贝以下声音。乐乐刚来时，他发出的声音没人能听懂，“口腔打不开，讲话感觉卡在喉咙里”。他的父母作了很多努力，给他配助听器，但效果并不好。
2014年9月，家人给乐乐申请了人工耳蜗手术。手术之后，他又来到这里做人工耳蜗训练。不到一年，乐乐的家人惊喜地看到变化，孩子的听力像正常人一样，语言情绪度也明显提高。
2013年6月，全国4个城市被列为民政部开展适度普惠型儿童福利制度建设试点，将困境儿童纳入保障范围，昆山是试点城市之一。
目前，昆山市按照分层管理原则，针对孤儿、困境儿童、困境家庭儿童等各种类型，落实各项保障措施。对于孤儿的基本生活保障，实行孤儿基本生活兜底保障和自然增长机制，逐年提高孤儿保障标准。
对于残疾儿童，出台了《昆山市残疾儿童康复补助办法的通知》。
得益于这个政策，乐乐的手术花费了大约23万元，昆山市政府补贴了6万元，医保基金补助了1.5万元，政府还帮助报销了康复训练费。这大大减轻了困境儿童家庭的经济负担。
“扩面提标”惠及更多困境儿童
在昆山市残联的儿童康复中心，有6名像乐乐这样的听力障碍孩子进入最后的康复评估。不出意外，他们很快可以进入小学正常学习。
昆山市残联康复科科长陆元杰说，以前，一些孩子在学习语言的黄金年龄，因为听不到声音，就变成了聋哑人，“一辈子都毁了”。
昆山市民政局社会福利和慈善事业科科长钱瑛说，昆山被民政部列为第一批开展适度普惠型儿童福利制度试点城市以来，出台了一系列措施，扩大困境儿童的救助面，使更多孩子得到帮助。
在救助类别上，根据调查摸底情况，把困境儿童分成孤儿、受艾滋病影响儿童、监护人监护缺失、重度残疾儿童、重大疾病儿童、监护人无法履行监护职责、低保（低保边缘）家庭儿童、流浪未成年人、留守儿童、其他等10大类26项，分门别类建档造册，为实施救助提供详尽信息。
同时，昆山市政府还提高了针对孤儿的救助标准。按照新政策，福利机构集中供养的孤儿和社会散居的孤儿最低养育标准分别达到每人每月1760元和1120元。
昆山市福利院院长陈慰国说，父母因服刑或无法履行抚养义务和监护职责的儿童，一般认为是“事实孤儿”。之前他们没有被纳入孤儿保障体系，很多孩子得不到帮助，因为政策原因，政府进行救助时也遭遇尴尬。
现在，这个群体不再是“盲区”，他们也将收到与孤儿生活保障标准相同的生活费。
另外，对残疾儿童康复救助扩面至14周岁，对6周岁以下残疾儿童的康复补助标准提高到每年4.8万元。
以前，乐乐在这里做康复训练，2500元费用政府只能报销1000元，从2013年7月开始，报销额度提升到2300元。
同时，他们还加大了重病儿童救助力度，重症疾病儿童救助种类扩大至15类，医疗费用突破医保目录，救助额度不设上限，住院自费部分适度补助。
儿童父母重残、患重病且无收入来源的困境家庭，所有家庭成员都按低保标准的120%发放生活补助。
让困境儿童平等融入社会
上小学二年级的强强（化名）小时候妈妈离家出走，一直由奶奶照看。缺少母爱的强强每次放学回家都是“一路骂人”，没有小朋友喜欢跟他一起玩儿。
昆山市飞扬青少年服务中心社工陆今茂得知后，让强强参加他们组织的活动，将他纳入困境儿童受助对象，对他进行分析，建立跟踪档案。期间，还派志愿者联系了强强的爸爸，让他多陪陪孩子，建议奶奶不再去接送孩子。
强强参加社工们组织的社区活动，与35个小朋友一起。一段时间后，他做事开始考虑其他小朋友对他的印象，开始注意言行，在待人接物上有很大进步，变得有礼貌。“这个集体对他来说特别重要”。
陆今茂说，35人小团队中，其中有6个孩子被列为困境儿童，他们都来自单亲家庭，或是低保户，都比较自卑。
“不能给困境儿童贴标签。”陆今茂说，他们没有把困境儿童作为单独的群体去服务，而是放到普通群体中去。
跟他们合作的柏庐街道办不只无偿提供场所，还给辖区内的困境儿童建立档案，比如属于贫困家庭孩子还是重病儿童，需要什么样的帮助，最后把信息反馈给社工。社会组织与街道社区的紧密联合，搭建起一个对困境儿童的救助网络。
今年42岁的陆今茂做了17年物理教师，2012年在当地成立一个社会组织，专注于服务青少年群体，尤其是看到困境儿童在组织的陪伴、引导、关爱下有很大改变时，“才找到真正的成就感，坚定了自己一定要坚持下去的决心”。
如今，陆今茂的社会组织有3名专职社工，还有100多名志愿者。
昆山市琼花爱心助困服务中心的社工王俊超原来是禁毒社工，在关注吸毒群体时，发现很多吸毒人员子女都存在监护缺失，是一类特殊的困境儿童。
王俊超说，随着年龄的增加，由于教育缺失、缺少亲情等，这些孩子暴露出一些问题。
王俊超认为，困境儿童需要常态化、体系性的服务，因此需要社会组织深入进去。对于困境儿童救助，第一层面是满足他们生活方面的物质需求，在此基础上，需要专业社工给困境儿童以精神关怀。
昆山市民政局副局长刘平说，困境儿童的基本生活问题是由政府出台政策来保障，而家庭监护的缺失、家庭教育的缺失等，这些就需要社会组织来补充。
刘平说，他们已经意识到了社会组织的重要性，希望社会组织能够发挥自身优势，不断提升专业程度。作为政府部门，将加强对社会组织的培育，一方面提供资金支持，一方面做好监督管理工作。
建立未成年人保护的信息系统
试点一年后，2014年6月，昆山市出台《关于昆山市未成年人社会保护试点工作实施意见》，其中专门规定了对于不同类别的困境儿童如何分类救助。
昆山专门建立了未成年人保护的信息系统，这个“大数据”目前覆盖700多人，分成19类，每类都可以在信息系统上显示。每隔一段时间，相关人员就会进行一个辖区内调查然后汇总。“掌握更全面的信息，系统不断更新调整，动态管理，为我们开展工作提供更好依据”。
在救助内容上，突出“救助保护、教育帮扶、司法保护、就业扶持、医疗保护、精神关爱”六大内容，整合教育、财政、司法、民政、人社、卫生、团委等部门职能，建立分类保护机制，为困境儿童塑造健康人格、从容回归家庭和融入社会提供服务。
比如，残联牵头保障残疾未成年人的康复、教育、职业技能培训等工作，具体负责针对残疾未成年人的各项政策落实和服务工作。
共青团昆山市委书记孙道寻说，他们牵头负责预防未成人违法犯罪和未成年人保护两个小组，协调各个部门，建立各个部门的联席制度和例会制度。
团市委还负责牵头保障对困境未成年人的精神关爱，提供心理咨询和社工服务等工作。同时，发动社会志愿者参与，帮助困境家庭改善家庭教育和抚养条件，建设关爱流动儿童的服务体系。
本报记者 李超
