浙江宁海：36条为乡村治理“立法”

    这是一本可以随身携带的小册子，小人书大小，正文只有31页。就是这本小册子，被浙江省宁海县的群众奉为“尚方宝剑”。

    在这本名为《宁海县村级权力清单三十六条》（以下简称36条）的小册子中，记录了36个流程图，“基本涵盖了村级组织和村干部行使村务权力的全部内容”。

    2014年4月，宁海在全县推行36条。一年下来，效果明显。宁海县纪委的一份材料表明，全县反映村干部有违廉洁自律问题的初信初访量同比下降八成。

    “36条本质上是为乡村治理立了法。”这份权力清单实施一年后，宁海县委书记褚银良对中国青年报记者说，36条强化了村务监督委员会职能，规范了村级权力运行，加强了乡村党风廉政建设，并提升了乡村治理能力。他是36条的主要推手。

    学界对36条也持较高评价。有学者指出，36条“彻底消除了基层腐败的制度空间和土壤，改变了基层政治生态结构……实现了治理规则的民主转型”。还有学者称其为“法治中国建设的村级样本”。

    一到换届选举时，连狗都累得打吊针

    村级民主选举是我国农村基层政权建设的一项制度，但农村选举乱象“比比皆是”。经济较发达的宁海，也不例外。“一到换届选举时，连狗都累得打吊针。”一名村干部说。

    这名村干部解释说，村级组织换届前，有的候选人到处做工作。村民白天忙，候选人大多晚上活动。而农村狗多，对来访的人免不了叫一阵。半年下来，“连狗都生病了”。

    为使换届选举顺利进行，宁海县不得不在选举时，投入大量的人力、物力和财力。

    即使顺利换届，乡村问题也不少。其中最为突出的，当属村级“小微权力”的约束问题。

    材料显示，2006年～2008年，宁海县一个镇的3个村子，恰逢征地工作启动，11名村干部因侵占征地款被判刑，村主任、村支书和文书“犯的都是一样的事儿”。

    另有统计称，2011年～2013年，宁海县农村党员干部涉及“三资”（集体资金、集体资产和集体资源）管理的违法案件占比很大，而且涉案金额越来越大。

    “一些村干部的不法行为，造成群众上访增多。”宁海县一名乡镇干部称。该乡镇2013年的信访量高达198起，而该乡镇不过18个村。

    就在近年，宁海县加大了对农村的扶持力度。2014年，各项涉农资金总量达数十亿元。面对如此体量的涉农资金，如何确保资金安全使用，成为县委县政府不得不面对的“头号难题”。

    此外，村支两委换届后的另一个突出问题是，村干部的更替率，由原先的30%多，上升到50%～70%。宁海一些乡镇干部表示，大量新上任的村干部缺乏必要的村务和政务管理知识。有些文件，“村干部根本就看不懂，更别说贯彻执行了”。

    村民说得更为形象：新上任的村干部，一年看，二年干，三年等着换。

    有学者认为，农村出现的这种不和谐现象，都是“半拉子民主”的后遗症。

    “村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个‘半拉子民主’。”中国社会科学院农村发展研究所农村社会问题研究中心秘书长李人庆说，“派性和权力寻租形成一种民主买单的恶性循环。”

    而我国《村民委员会组织法》明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

    李人庆还表示，“半拉子民主”，“在宁海选举和选举后村庄治理中表现得极为突出”。

    这种状况，考验着宁海。褚银良深知：“村级治理的好坏，直接关系到广大农村地区人民群众的切身利益，关系到农村的长治久安。”

    最终，县委县政府选择了改革创新。

    2013年下半年，宁海县着手调研，破解“半拉子民主”困局。此时，正逢宁海村支两委换届前夕。

    大家都按流程图来，谁也做不了假

    “不为农村治理‘立法’，农村将不得安宁。”宁海县纪委书记李贵军斩钉截铁地说。在宁海的改革中，纪委是一个重要的角色。

    其实，对于纪委而言，对付违法乱纪行为，不愁找不出办法。但这一次，宁海希望通过改革，找出一条通往乡村善治的路径。

    2014年初，在县委的统一部署下，宁海县纪委和县委组织部、政法委、法制办、公安局、民政局、农林局等20多个涉农部门，动员18个乡镇（街道）及50多个乡村的干部，访谈上千名群众，开了上百次会议，数易其稿，终于将散落在各种上级文件中的政策法规，浓缩在这本只有小人书大小的册子中。

    宁海36条诞生了。

    其中有19个流程图，涉及村级重大事项决策、招投标管理、财务管理等集体管理事项；其余的17个流程图，则为村民宅基地审批、计划生育审核、土地征用款分配等便民服务事项。

    “全是干货，一目了然。”宁海纪委另一名负责人称，“大家都按流程图来，谁也做不了假。”

    这本小册子的第一条，为“村级重大事项‘五议决策法’流程图”。这份流程图标示，涉及村集体和村民利益的多项重大事项，当由村党组织提议，再由两委联席会议商议，接着党员大会审议，待村民代表会议决议后，留足3天公示时间，再由两委会组织实施决议。

    宁海很多村干部及村民认为，这份流程图是一个总的议事规则，“村里的重大事务，必须套用五议决策法”。

    宁海县胡陈乡沙地下村，就是用五议决策法改变了面貌。

    沙地下村是个小山村，村虽不大，矛盾却不少。2013年年底，该村两委会换届选举后，村支书和村主任连任。因村民对村“两委”之前所做工程承包事项不满，多次到上级政府上访。在上访压力下，村支书与村主任双双辞职，村里事务一度瘫痪。

    去年开春，乡政府临时派遣一名干部到该村担任支书。这名支书到任之时，恰逢36条权力清单发布。他便依照五议决策法处理村里的“烂尾工程”。

    村支书先用五议决策法征得村民同意，又依照工程流程图实行招投标管理。很快，两项“烂尾工程”顺利完工，村民再未上访。

    像这样的例子，在宁海还有很多。

    正因为看到36条的实际效果，宁海群众成为这份权力清单的忠实拥趸。

    令人想不到的是，原本是限制村干部权力的36条，居然得到他们的大力支持。一些村干部认为，36条是他们的“护身符”。

    “以前村干部抽包好烟，都会有个别村民怀疑是拿了好处。现在我有36条，清清白白，不怕说三道四。”一名村干部说。

    还有村干部表示，工程招标时，36条让他们避免了“关系户”的骚扰，也少了许多蜚短流长。

    交通规则制定好了，公安局长换了也无权改变

    36条为乡村治理‘立了法’，之后，就是监督实施了。

    “打老虎用弓箭，打苍蝇则要用网。”宁海县纪委一名负责人说。

    在36条实施的同时，宁海县委开始建设监督网络，形成了上级监督下级、平级监督、下级监督上级的三级监督制度。

    就上级监督下级，宁海县委推出《关于推进农村“小微权力”规范运行的意见》以及《宁海县农村干部违反廉洁履职若干规定责任追究办法（试行）》等制度，详细界定了村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理、民主监督等48项责任追究的行为，并细化了责任追究的标准。

    村监会这一机构，多年前就在浙江省农村设立，是监督村支两委的机构。很长一段时间以来，正如一名村监会主任所言，“村监会就是个摆设”，实权仍掌握在村支书或村主任手中。

    36条实施以来，不少村监会主任表示，村监会已成为对村干部有效的平等监督机构。

    村民也可对村干部进行监督。一些村民称，谁都可以对村务全程监督。一旦发现问题，都可拿着36条，去质问村干部。

    ——此即下级监督上级制度。

    “其中最关键的，是把群众发动起来，让权力在阳光下运行，让人民监督权力。”宁海纪委这名负责人说，“要做到这一点，36条必须深入人心。”

    从一开始，宁海县就花大力气推广36条。

    2014年，全县农村共发放权力清单20余万册，组织1万多名村干部参加考试，开展全县村干部村务知识竞赛等活动。随便走进一个村子，都可在公共汽车站、村公示栏、村民房屋的墙壁上看到36条的宣传漫画。一段时间里，在高速口上，都有36条的宣传牌。

    此外，宁海还投资200余万元建成“阳光村务网”和数字电视平台，并开通“宁海36条”微信公众号。

    “看电视，看手机，就能查到村里的一切。”一名村民说，“现在再也不怕村干部乱来了。”

    针对文化程度不高的人，宁海还推出了36条的漫画版。去年，20万册漫画书已发放到427个村居。

    1名上级领导曾到宁海农村随机调研。在1名老人家中，他发现，36条小册子被翻得“卷了毛边”。

    随着36条的推行，村民观念有了很大改变。有调查显示，在参与村级事务管理的观念方面有积极转变的村民占到近80%。而36条的核心目的和功能正在于“规范村级权力的行使，方便群众办事，落实群众对公共事务的参与权、知情权、决策权、监督权”。

    尽管也有学者指出，36条还有一些不太令人满意的地方，比如运行成本增加，环节增多等。另外，36条的可持续性，也是一些学者担忧的内容。不过，这不妨碍纷至沓来的取经团。据不完全统计，截至目前，宁海已经接待了100多批。

    同样，学者的担忧也不妨碍村民对36条的支持。调查显示，对36条的实施效果，“非常满意”占76.5%，“满意”占19.8%，没有人选择“非常不满意”。

    村民们并不担心可持续性问题。“交通规则制定好了，公安局长换了也无权改变。”有村民说，“就像36年前的安徽小岗村。”