废除“文官统领”制度，日本自卫队迈出危险一步

    日本参议院全体会议6月10日通过《防卫省设置修订法》，撤销了掌管自卫队作战行动的防卫省核心文职部门“运用企画局”，将其运行管理权限合并到统合幕僚监部（相当于总参谋部），统合幕僚监部将成为自卫队作战等各项行动的主导核心。同时，《防卫省设置修订法》废除了“防卫参事官制度”，把对防卫大臣的辅佐权从文职官员扩大到军职官员，表面上二者地位对等，但实际上剥夺了文职官员相对军职官员的制约权限。这意味着二战后日本自卫队长期实行的“文官统领”制度正式废除，军职官员实际成为自卫队运行的主导力量，掌控日本军事的决策和执行。

    二战结束后，随着朝鲜战争的爆发，日本在美国的扶持下重建了军事力量。鉴于对历史教训的反省，日本政府认为日本发起侵略战争的主要原因是文官未能掌控军队。为避免重蹈战前的覆辙，依据战后日本和平宪法，日本政府旗帜鲜明地确立了“文官统领”制度，把自卫队置于严格的监控之下。

    所谓“文官统领”制度，是西方国家通行的处理军政关系的制度，即由民选的政治家来掌控军队，突出政治优先于军事的原则。战后60余年间，防卫厅长官（防卫大臣）无一例外都是文职人员，军人就任防卫厅长官（防卫大臣）是绝对禁止的。除了防卫厅（省）长官，日本防卫厅（省）官员主要由两部分组成，一是以统合幕僚长（相当于参谋总长）以及陆、海、空自卫队幕僚长（参谋长）为首的军职官员，具体负责对军事业务提出建议和接受咨询，又称“制服组”；二是以防卫厅（省）官房长、厅（省）内各部局局长为首的文职官员，具体负责掌控自卫队、制定各项政策，也称“西服组”。

    日本的“文官统领”制度在原则和理念上与西方国家没有太大区别，其特色在于1954年的《防卫厅设置法》设置的“防卫参事官制度”。《防卫厅设置法》规定：参事官是“围绕相关事务制定基本方针时辅佐长官的官员”，负有对防卫厅长官重大决策提出建议的职权，参事官必须由文职官员担任。从而确保了文职官员对军事官员的有效制约。在作战指导方面，防卫厅（省）设置了以文职官员为主的“运用企画局”，负责管理自卫队的活动和训练。因此，在防卫厅（省）成立的近60年里，“制服组”一直处于被“西服组”压制和管理的地位。

    日本自卫队自成立起，不少自卫队高级军职官员和高级政客就一直在谋求突破“文官统领”原则。1963年,日本统合幕僚会议事务局52名高中级军官背着“西服组”，秘密展开一项“昭和三十八年度图上综合推演”，简称“三矢研究”。其内容是一旦爆发第二次朝鲜战争，日本如何与美军联合作战，抵抗苏联和朝鲜。该研究主张以美军为进攻主力，自卫队为防守力量，同时在非常情况下由自卫队代替警察承担国内治安任务。在推演过程中，日本本土再次遭到核武攻击，最后美军发射核弹报复使苏联彻底崩溃。“三矢研究”以推演为名，实则是尝试推动日本确立重新转向军国体制的战争立法。事件曝光后，部分参与者引咎辞职，但事情最终不了了之。

    1978年，自卫队统合幕僚会议议长栗栖弘臣在一次公开发言中声称，“《自卫队法》中关于自卫队只有在首相发出指令后才能行动的条款是有缺陷的，一旦祖国遭到突然袭击，一线部队指挥官有权采取超法规的特别措施予以应对”，质疑宪法规定的专守防卫国策,栗栖弘臣的言论立即引发轩然大波随后被解职。

    2004年,自卫队部分军职高官联名建议解禁集体自卫权，成立“国防军”。2008年,航空自卫队幕僚长田母神俊雄公开发表美化侵略历史的文章《日本曾是侵略国家吗？》，否认日本二战期间对中国、朝鲜等国的侵略，这就是震惊日本政界的“田母神俊雄事件”。该文在日本民间举办的“真实的近现代历史观”论文大赛中甚至获得一等奖，田母神俊雄本人还获得了高达300万日元（约24万元人民币）的奖金。此事一经曝光，田母神俊雄很快被撤职。

    随着冷战的终结，日本自卫队谋求以“国际贡献”为名重返国际舞台，延续了60余年的“文官统领”制度面临变革。为推动自卫队指挥系统的一体化建设，日本防卫厅于2006年3月27日废止了“协商色彩”较浓的统合幕僚会议，成立具有总参谋部功能的统合幕僚监部。这一变革与不久之后防卫厅升格为防卫省一起，成为自卫队军事转型的重大事件。

    2009年，防卫省启动机构改革，重点拿“文官统领”制度开刀。一是实施“文武混编”制度，在原先由文职官员把持的防卫省核心部（局）配备军职官员。二是废止参事官制度，设立不超过三人的“大臣辅佐官”。“大臣辅佐官”是“西服组”还是“制服组”，则完全由防卫大臣自主决定。虽然防卫省的改革由于自民党政权的倒台而被新上台的民主党叫停导致流产，但随着安倍二次组阁成功，机构改革最终还是被提上了日程。安倍上台不久就表示，将修改禁止拥有军队的宪法第九条，创建“国防军”，引入“集体自卫权”。同时任命海上保安监佐藤健二为负责海岸警备的海上保安厅长官。二战后，日本一直是国土交通部出身的官员出任海上保安厅长官一职，海上保安厅内部人士升任长官尚属首次。

    从历史上看，自卫队以往挑战“文官统领”制度往往带有自下而上的色彩，最终由于高层政治人物的否决而胎死腹中。但随着安倍上台,在其历史修正主义和军事大国主义的双重驱动下，当年“三矢研究”中提到的多个安保立法正在安倍手中变为现实。

    “文官统领”制度的终结，反映了冷战结束后日本自卫队社会地位的提升。这其中既有国际安全形势变化的作用，也有日本国内政治因素的影响，但根本的原因是日美安保体制下日本角色的“迁移”。近年来美国整体实力下降、军费缩减，为实施亚太再平衡战略要求日本承担更多的防务责任，从而纵容安倍内阁不断“暴走”，一而再再而三地突破底线。废除“文官统领”制度，既是防卫省朝着“正常化军事领导体制”迈进的尝试，也是下一步为日本实现“军队正常化”和“国家正常化”的目标奠基铺路，其结果将对日本自卫队未来建设和转型产生深远影响。

    一是由于自卫队军职官员取得了更大的决策权和作战指挥权，自卫队原有的“协商色彩”将被“作战色彩”取代。随着“运用企画局”划归统合幕僚部，减少了文职官员的掣肘，这将大大提高自卫队自身建设的实效性。同时自卫队高级军职官员取得了跨军种指挥权，将大幅增强自卫队的联合作战能力。

    二是随着防卫省的一系列机构改革，提升了自卫队军职官员的话语权，“制服组”依附于“西服组”的架构发生重大变化。由于执掌政策、人事任免大权的重要职位不再被文职官员独占，使得防卫省内局和幕僚监部共同成为支撑政策制定的两大支柱，以后将很难出现文官决策、武官执行的局面，自卫队的军事战略和作战理论将进一步朝着“外向性”和“进攻性”发展。

    三是军职官员获得更多接近政客的机会，拉近了军人同政治之间的距离。随着自卫队对日本政治的影响力不断上升，增加了军人干政的潜在风险。无论是过去还是现在，日本自卫队中从来不乏极端右翼分子。废除“防卫参事官制度”和“文官统领”制度，其中都能看到他们和日本高层政客眉来眼去、里应外合的影子。对此，我们必须保持高度警惕。

    （作者单位：解放军西安政治学院）