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一幅布满小点的南宁城区地图让“电视问政”栏目的嘉宾有些坐立不安。这幅南宁六城区油烟投诉分布图，是根据2014年5月～2015年5月南宁市市长热线接到的市民投诉制作而成。546条油烟扰民的投诉化成地图上密密麻麻的小点，小点的背后，是成千上万户小区业主长期被油烟污染困扰的痛苦。
2000年9月起施行的《大气污染防治法》第四十四条明确规定，城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。2011年9月起施行的《南宁市饮食服务业环境保护管理办法》第七条也明确规定，禁止在居民住宅楼（不含单一产权的居民住宅楼）、未设立专用烟道至楼顶的商住楼等区域新设产生油烟污染或者异味的饮食服务业项目。
但是，白纸黑字的法律文件却没能管住小餐馆在居民小区的遍地开花。很多南宁市民困惑：多少大烟囱都拔掉了，可小小的餐馆油烟污染却为何治不了？
餐饮油烟污染已成城市病
“从2008年小区交付，整整7年，我们小区业主一直在投诉油烟污染问题！”家住南宁市青秀区在水一方小区二楼的李军饱受楼下餐馆的油烟困扰。尽管该小区在建造之初，并没有设置餐饮企业的专用烟道，但目前在小区底商开设的餐饮店达28家之多，大部分餐饮经营户都是直接把油烟排放到小区里。
李军曾一遍遍向南宁市环保局、信访办、法制办、监察局递交投诉，可楼下餐馆却排烟依旧。当着记者的面，他用手摸了一把正对着餐馆后厨的窗台，手掌立马被油渍染黑。
南宁市盛天茗城小区也是油烟污染的重灾区。小区一楼的商铺有很多都是餐饮店，大多数餐饮店将烟囱安装在店铺的招牌上方，油烟直接对外排放，从马路边经过都能闻到呛人的油烟味，小区内一些低楼层的住户更是深受其苦，部分住户声称由于受到油烟异味的长期侵蚀，导致其出现呼吸困难、无法入眠、咳嗽不停、经常头痛的症状。
油烟污染并不是一个新问题，也并非一个地区的局部问题，记者梳理公开报道发现，餐饮油烟污染已成中国的高发城市病之一。
今年6月24日～26日，南京市环保局开展一年一度的环保局长大接访活动，根据市民投诉共现场立案37起，其中有一半都是关于餐饮油烟污染的投诉。
2014年，上海市各级环保部门一年内接到的举报投诉中，有一到两成指向餐饮业油烟扰民矛盾。
即便是首都北京，各城区也多次就餐饮油烟污染发起专项整治行动。北京市环保局监察总队队长仲崇磊曾对外表示，北京市餐饮油烟投诉占总投诉量的1/3，而且问题越来越严重。“很多餐饮企业在经营中忽略了油烟问题，一些企业没有油烟净化设施，还有的有净化设施，但只是摆设，是空壳。”他说。
对违规房东处罚的成功率是零？
青秀区是南宁市的主城区之一，在涉及油烟扰民的投诉中，青秀区就占据半壁江山，比例高达47.4%。“电视问政”栏目现场，主持人向青秀区区长韦敏宏发问，为何《南宁市饮食服务业环境保护管理办法》自2011年出台以来，青秀区环保局对违规房东处罚的成功率还是零，坐在区长身后的青秀区环保局负责人有些坐不住了。
“实际上不能说是零，我们这么多年做了多少工作，发了多少通知……”这名负责人感到有些委屈，但老百姓关注的是最后的结果——油烟到底还在不在。
南宁市环保局副局长曾鸣解释说，之前环保的行政审批是领取营业执照的前置条件，但在简政放权，权力清单清理之后就没有了，变成了事后管理。相当于餐饮业建好了、污染了，环保部门才能进行事后监管，管理难度相对比较大。
按照他的说法，接到居民的油烟污染投诉后，环保部门会要求餐饮企业进行整改，最基本的要求就是安装油烟净化器。但出于成本的考虑，经营户往往会拖延整改。有的迟迟不装，有的装了也只在检查时做做样子。对于拒绝整改或整改不到位的经营户，环保部门有权对其重罚。但实际执法过程中，却很难罚到位。
青秀区环境监察大队大队长王勇介绍说，经常遇到的情况是，要对某个餐馆立案进行处罚，餐厅老板就去工商部门变更名称，而一旦经营户发生了变更，环保部门又必须要重启查处程序，这个程序包括整改期、行政复议期、行政诉讼期等等。整套流程走下来，最快也需要2个月。还有些店主干脆关掉店铺或转让来逃避处罚。
南宁市工商局副局长胡建波表示，如果个体工商户提交的材料符合管理规范，工商部门就必须给它变更名称，工商部门并不知道该工商户是否受到环保局的行政处罚，因为两个部门间信息互推机制并没有建立起来。
7月16日，记者在青秀区社区综合服务中心召开的行政处罚听证会上就看到这样一幕：7月初，在水一方小区一家面馆刚营业就收到了环保部门的行政处罚通知书，责令其停止营业，并罚款人民币1万元。感到莫名委屈的店主后来才得知，原来的老板是为了逃避处罚，才将餐馆转让给自己。
今年6月18日，青秀区人民法院成立了广西首个城市管理巡回法庭。通过定期或不定期的开展法律服务和巡回审理活动，快速审判城市管理行政案件、解决城市管理纠纷。该法庭成立后执行的第一起案件，就是油烟污染。这也是近年来青秀区环保局对违规排放油烟的店主成功执行的第一起行政处罚。
根据《南宁市饮食服务业环境保护管理办法》规定，店铺房东和管理人出租给他人开设产生油烟污染的饮食店，最高可以进行1万元的处罚。但现实中，即便是环保部门，追查房东也是件相当难的事。王勇表示，向房管部门取证时，对方会以涉及隐私为由，不一定配合，想罚都找不到人。
“这说明我们政府管理不到位，多个部门管理出现真空。”青秀区区长韦敏宏说。
今年7月初，南宁市环保局联合工商、城管、食药监以及青秀区政府等部门来到被曝光的盛天茗城等市民投诉意见比较集中的几个小区进行联合执法，并责令造成油烟污染的餐饮企立即停业整改。青秀区环保局副局长茅铭刚认为，对餐饮服务业管理由环保单一层次的监管逐渐转变为多部门联合监管，有助于形成合力，有效控制餐饮服务单位的油烟污染问题。
规划是解决矛盾的关键
“不让我在小区做餐饮，那我的损失怎么办？”
在7月16日举行的行政处罚听证会上，很多面临处罚的餐饮业主都提出这样的问题。事实上，青秀区作为南宁的核心城区，之所以会出现五六千家餐饮服务企业，与市民的需求也息息相关。
“油烟治理事关民生，但老百姓吃饭也是民生问题。”青秀区环保局负责人说，这些开在小区的餐馆，20%的人受影响，80%的人有需求。所以在执法时，对造成污染的餐饮企业，首先做的是让他们整改，比如建设专用烟道、安装油烟净化器、使用清洁能源，能符合这几个条件，就可以继续营业。实在满足不了条件，环保部门会建议其把炉灶等撤掉，提供烫粉等不产生油烟异味的餐饮服务，或是变更经营范围。
“租出去做别的店都经营不下去，就餐馆能赚钱。”采访中，一些业主表示之所以违规将店面租给餐饮企业，也是现实所迫。为了能继续经营，往往需要投入大笔资金整改，但事后整改所需投入的资金往往比事前做好规划要大得多。
7月2日下午，南宁市云景路一处餐饮休闲区旁边，树起了一座10多米高的银色方柱，这是该餐饮休闲区开发商投资50万元兴建的排烟管道。据开发商介绍，最初他们只想引进酒吧和咖啡吧，烟道是和二楼及以上的居民楼共用的。后来，这里聚集了80多家餐饮企业，有川菜馆和烧烤店等，原有的烟道已明显不能顺畅排烟，由此引发居民投诉。为了解决这一问题，开发商又投入50万元，新建一条专用烟道。
“开发商当初规划设计时想得不周到，如果之前就注意到这点，只需要七八万元资金就可以做好了。”南宁市环保局相关人士表示。
在广西大学土木建筑工程学院副教授覃盟琳看来，提前做好规划，是解决城市油烟污染问题的根本所在，但现在国内很多城市都没有注意这方面的规划。他建议，应该由政府主导，在城市规划控规、修规层面考虑到服务小区日常生活所必须的一些业态用地，比如规定必须有10%～20%的地拿来做餐饮。这样开发商在建造时，就会在前期做好专用烟道等硬件设施，避免环保部门在日后的执法中头痛医头脚痛医脚。
“城市规划是政府、企业、民众等多方意愿综合的结果。”覃盟琳说，过去城市管理者从集中管理的角度，不希望住宅小区和餐饮店混杂在一起；开发商也担心楼盘加入餐饮店，会影响商业价值。但随着社会生活节奏越来越快，在小区周边得到方便饮食及生鲜蔬菜也是越来越突出的现实需求。政府要本着以人为本，为民服务的态度来提前做好规划，才能使城市生活更美好。
本报记者 谢洋 通讯员 谢耘
