以人为本：城市发展的核心

    编者的话

    2015年12月21日，与中央经济工作会议“套开”的中央城市工作会议闭会。这是37年来中央首次就城市工作专题开会，足见会议之重要。

    2015年中央城市工作会议分析了城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路和重点任务。会议指出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。

    那么，如何理解城镇化是经济社会发展的必然趋势？如何推动以人为核心的新型城镇化？《思想者》副刊特邀中央党校经济学教研部曹新教授进行解读，以飨读者。

    全面建成小康社会、加快实现现代化，未来中国发展必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”，促进社会结构的调整与转型，实现城乡经济社会共同发展。

    城镇化的核心 人的城镇化

    城镇化是经济社会发展的必然趋势，是工业化、现代化的重要标志。城镇化的发展与工业化、现代化的发展密不可分，城镇化发展水平在很大程度上标志着一个国家的发展水平，中国要实现工业化、现代化必须实现城镇化。2015年12月的中央经济工作会议指出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。正如习近平总书记所说，要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域的配套改革。

    城市化是人口向城市集中的过程。城市化伴随农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升，以及人口从农村向城市逐渐转移这一经济社会的结构性变动。工业革命后，广大农民不断涌向新的工业中心，加快了世界城市化进程，城市获得了前所未有的发展。时至今日，西方发达国家绝大多数人口已经生活在城市。城市化的每一步都凝聚了人的智慧和劳动。城市的形成和发展，始终贯穿着人的活动；城市的形成和发展，也对人进行重新塑造，深刻地改变了人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。城市的发展不仅是物质财富富足的标志，而且也是人类文明进步的象征。推进中国城镇化进程的深刻本质就是广大农民向城市市民的转变，核心是人的城镇化，目的是促进农村传统社会向城市现代社会转型。

    加快农民变市民必须深化户籍制度改革。改革现行户籍制度、实行户籍制度创新是统筹城乡发展的客观要求，是推进城镇化的必然选择，是实现人口合理有序流转的必要保证。改革现行户籍制度就是要建立城乡统一的新型户籍管理制度，除去附着在城市居民户口上的种种倾斜政策和一些特殊待遇，按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，进行户籍制度改革，实行一元化户口登记制度，逐步取消农业和非农业户口性质的划分。要按照国际惯例，建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度，任何一个公民有选择居住地的权利，只要有稳定的收入和居住条件，就可以在当地落户。通过建立个人信用系统，使户口管理向人口管理过渡，人口管理手段向证件化管理过渡。

    推进中国特色新型城镇化进程使农民变市民，必须以人为本。以人为本，就是以人为基础，以人为根本，以人为核心。就是要把满足城乡居民的物质文化需要和有利于城乡居民的自由全面发展作为推动城乡经济社会发展的根本出发点和最终归宿。在城乡经济社会发展中，推进城镇化进程，有序推进农业转移人口市民化，加快推进以工业化为前提、以农业现代化为基础、以农村城镇化为依托的综合性的经济社会变迁，实现农村社会的城镇化、现代化和人的自由全面发展。

    城镇化的目的 造福百姓和富裕农民

    中国特色新型城镇化建设的主要任务是以乡镇工业和小城市为依托，实现农村人口由农业向非农产业的职业转换和居住地由农村区域向城市区域迁移的空间聚集。其基本动力是农村工业化，其最本质的东西是农民生活水平的提高、生活质量的改善和整体科技文化素质的增强，广大农民变成真正的城市居民，造福百姓和富裕农民。

    在中国现阶段，影响农民收入增长的一个深层原因，是农民就业太不充分。中国只有不到20亿亩的耕地，靠这点土地难以使8亿农业人口致富。于是，亿万农民工抱着外出淘金的愿望流入各大中小城市，一些人租住的是城里较差较脏的地方，吃的是廉价的食物，干的是城里人不愿干的脏活儿累活儿，为城市建设和发展出大力、流大汗。广大农民工与城市劳动者及其生活相比，存在着不平等的竞争环境，存在着文化教育水平的差异，存在着城乡分割的体制性歧视，存在着社会保障和社会福利不足的弱势，所有这些导致了他们在就业准入、住房交通、安全保障、工资收入、医疗卫生、子女教育、打工收费、养老与失业保险、学习与进修、城乡文明的交融、户口限制等方面的种种困扰，导致了他们在就业和生活方面的不稳定，他们的合法权益得不到有效的保护。人力资源和社会保障部的一份调查显示，截至2011年，2.5亿农民工参保者不足1/5；国家统计局数据显示，在城市打工的2.6亿农民工中，农民工城市自有住房拥有率仅为0.7%，大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属处于“半市民化”状态，广大农民工进城打工并没有使他们富裕起来，他们只能游离于城市的边缘。

    走中国特色新型城镇化道路，实现造福百姓和富裕农民的目的，必须加快农民变市民的进程，加快改革与发展——

    要消除对农民进城就业的歧视，引导农业转移人口不断提高就业竞争力，真正靠产业发展和劳动致富逐步融入各类城市和小城市。

    要放宽对农民承包土地使用权的有偿流转，征用农村土地按市场规律给予失地农民合理的补偿，满足城乡居民创业的合理融资需求。

    要逐步将农村转移人口纳入社会保障体系，实现社会保险关系在不同统筹区的转移接续和不同制度间的衔接转换，提高统筹层次，逐步实现社会保障全覆盖。

    农业转移人口进城落户后，要逐步实现其在子女教育、医疗卫生、就业服务、劳动报酬、住房租购等方面的城市居民待遇，促进基本公共服务和社会福利均等化。

    要加大对城市道路、水利、能源、通信等基础设施的投入，加快教育、卫生、文化等公共事业的投入。

    要制定科学的城市体系和发展规划，实现农村城镇化，农村人口和非农产业才能不断由农村向城市地区集中，实现人口、非农产业、资本、市场由分散的农村向城市集中，农村工业化、农民职工化、市民化相互交织、同步运行。促进城市数量不断增加和城市规模不断扩大，从而促进经济结构和社会结构的转型。

    城镇化的关键 提高城镇化质量

    未来城镇化发展必须走节约集约、绿色低碳发展的新路子，走中国特色新型城镇化道路的关键是提高城镇化质量。城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

    加快中国特色新型城镇化建设不仅要增强城镇化对经济社会结构调整和农业、农村发展的辐射带动作用，促进农业现代化发展，而且要把推进城镇化与强化城市群的功能作用有机结合起来，促进城市体系的完善合理。要把城镇化发展与城市体系的建设结合起来，增强城市群的综合功能，形成区域经济发展的中心，强化和扩大中心城市辐射作用，形成联合大中小城市经济社会发展的纽带，拓展广泛的经济要素交换交流，增强城市间的经济合作和发展后劲。

    提高城镇化质量，要遵从“公平共享、集约高效、可持续”三个原则，按照以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城市协调发展的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”，加快对中国特色新型城镇化的战略布局，实现城乡统筹发展，区域协调发展，经济社会可持续发展。

    加快推进中国特色新型城镇化健康有序发展，要适应全面建成小康社会和实现现代化的要求。大幅提高城镇化水平，要保持城乡之间、城市之间经济关系的协调发展，逐步缩小地区之间、城乡之间的差别；着力解决农民工、产业支撑、失地农民保障、户籍制度、土地流转、行政区划、投融资等长期困扰城镇化发展的问题；促进社会结构的调整与转型，实现城乡经济社会共同发展。